Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 8а-2946/2021[88а-4236/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Зиновьевой К.В, Конаревой И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Фозиловой Матлубы Рахматовны на решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 27 октября 2020 года по административному делу N 2а-2935/2020 по административному исковому заявлению Фозиловой Матлубы Рахматовны к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Новосибирской области о признании незаконными решений о неразрешении въезда в Российскую Федерацию и об отказе в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче патента.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Фозилова М.Р. обратилась в суд с административным иском об отмене решения Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Новосибирской области (далее - ГУ МВД России по Новосибирской области) от 17 марта 2020 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию Фозиловой М.Р, отмене решения Управления по вопросам миграции ГУ МВД России по Новосибирской области от 8 апреля 2020 года N N об отказе в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче патента Фозиловой М.Р, мотивируя тем, что решение о неразрешении въезда принято по формальным основаниям, без учета данных о ее личности. Данным решением, по мнению административного истца, нарушаются положения статьи 8 Конвенции о защите прав и основных свобод, требование справедливости и соразмерности, согласно которому установлена дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Учитывая изложенное, полагает не основанным на законе и оспариваемое решение об отказе в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче патента, принятое ответчиком в связи с принятием решения о неразрешении въезда.

Решением Центрального районного суда г. Новосибирска от 13 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 27 октября 2020 года, в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 22 января 2020 года, административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Указывает, что каких-либо данных о том, что запрет въезда истцу на территорию Российской Федерации обусловлен интересами национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, установлен в целях предотвращения беспорядков и преступлений или для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц, в материалах дела не имеется. Полагает, что на истца распространяет свое действие Конвенция о защите трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 года. При этом отмечает, что ее супругом получено разрешение на временное проживание в Российской Федерации, несовершеннолетние дети также проживают в Российской Федерации и учатся в школе по месту пребывания.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Из материалов административного дела усматривается, что 28 января 2019 года гражданка Республики Таджикистан Фозилова М.Р. прибыла на территорию Российской Федерации; состояла на миграционном учете с 31 января 2019 года по 17 апреля 2019 года.

17 апреля 2019 года Фозилова М.Р. выехала за пределы Российской Федерации и въехала обратно в этот же день; пребывала на территории Российской Федерации с 17 апреля 2019 года по 13 июля 2019 года (80 суток).

13 июля 2019 года выехала за пределы Российской Федерации и въехала обратно в этот же день; пребывала на территории Российской Федерации в период с 13 июля 2019 года по 6 октября 2019 года (86 суток).

12 марта 2020 года Фозилова М.Р. вновь въехала на территорию Российской Федерации; поставлена на миграционный учет по месту пребывания с 16 марта 2020 года по 09 июня 2020 года.

Таким образом, в период предыдущего пребывания на территории Российской Федерации Фозилова М.Р. пребывала на территории Российской Федерации суммарно в течение 166 суток, превысив установленное действующим законодательством допустимое суммарное время пребывания на территории Российской Федерации в 90 суток в течение каждого периода в 180 дней.

Решением ГУ МВД России по Новосибирской области от 17 марта 2020 года Фозиловой М.Р. на основании подпункта 12 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с нарушением миграционных правил запрещен въезд в Российскую Федерацию сроком на три года до 6 октября 2022 года.

30 марта 2020 года Фозилова М.Р. обратилась в Новосибирский филиал ФГУП "Паспортно-визовый сервис" ГУ МВД России по Нововсибирской области с заявлением об оформлении патента.

В связи принятием ранее в отношении Фозиловой М.Р. решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию решением ГУ МВД России по Новосибирской области от 8 апреля 2020 года N N Фозиловой М.Р. отказано в предоставлении государственной услуги по оформлению и выдаче патента на основании подпункта 2 пункта 22 статьи 13.3, пункта 9.1 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Полагая, что данные решения не основаны на законе, Фозилова М.Р. обратилась в суд с настоящим административным иском.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, отношения между иностранными гражданами и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 4 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации).

В силу статьи 5 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, за исключением случаев, предусмотренных данным Федеральным законом, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с данным Федеральным законом. При этом непрерывный срок временного пребывания в Российской Федерации указанного иностранного гражданина не может превышать девяносто суток (абзац второй пункта 1); временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации по истечении срока действия его визы или иного срока временного пребывания, установленного этим Федеральным законом или международным договором Российской Федерации (пункт 2).

В статье 24 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" установлено, что иностранным гражданам и лицам без гражданства въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации могут быть не разрешены по основаниям, предусмотренным данным Федеральным законом.

В соответствии с подпунктом 12 части 1 статьи 27 названного Федерального закона въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину не разрешается в случае, если иностранный гражданин в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысил срок пребывания в девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, - в течение трех лет со дня выезда из Российской Федерации.

На основании подпункта 2 пункта 22 статьи 13.3, пункта 9.1 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранному гражданину, в отношении которого принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, патент не выдается.

Разрешая по существу заявленные требования, суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства и фактические обстоятельства дела в их совокупности и взаимосвязи, установив, что гражданкой Республики Таджикистан Фозиловой М.Р. нарушены требования миграционного законодательства, что в силу подпункта 12 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" является основанием для принятия в отношении указанного лица решения о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации, а также, что Фозилова М.Р. в зарегистрированном браке на территории Российской Федерации с гражданином Российской Федерации не состоит, близких родственников, состоящих в гражданстве Российской Федерации, не имеет, недвижимое имущество на территории Российской Федерации отсутствует, трудовую деятельность на территории Российской Федерации Фозилова М.Р. не осуществляет, пришел к выводу о том, что оспариваемое решение от 17 марта 2020 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию Фозиловой М.Р. требованиям закона соответствует. Поскольку в силу положений подпункта 2 пункта 22 статьи 13.3, пункта 9.1 статьи 18 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранному гражданину, в отношении которого принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, патент не выдается, ответчиком обоснованно принято решение об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче патента. Основания для удовлетворения административного иска отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, указав, что материалами административного дела не подтверждено наличие у истца устойчивых социальных и семейных связей в Российской Федерации. Оснований считать, что должностные лица миграционной службы подошли к решению вопроса о правах Фозиловой М.Р. исключительно формально, не оценивая ее личность, связь с Российской Федерацией и иные индивидуальные особенности, а также, что меры ответственности, примененные к Фозиловой М.Р, являются чрезмерными, не имеется. Правовые ограничения, вытекающие из факта неразрешения на въезд в Российскую Федерацию сроком до 6 октября 2022 года, не влекут за собой запрет на пребывание и проживание административного истца в Российской Федерации по истечении указанного срока.

Оснований не согласиться с данными выводами судов двух инстанций не имеется, поскольку они соответствуют нормам материального права, регулирующим спорное правоотношение, и представленным в дело доказательствам.

В пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" указано, что как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод. При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 2 марта 2006 года N 55-О, исходя из общих принципов права, установление ответственности за нарушение порядка пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации и, соответственно, конкретной санкции, ограничивающей конституционные права граждан, должно отвечать требованиям справедливости, соразмерности конституционно закрепленным целям (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации), а также отвечать характеру совершенного деяния.

При этом право государства ограничивать пребывание на его территории иностранных граждан является одним из основных признаков суверенитета Российской Федерации. Данные положения в полной мере соответствуют нормам международного права.

В пункте 3 статьи 12 Международного пакта от 16 декабря 1966 года о гражданских и политических правах, пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод определено, что право пребывания на территории суверенного государства может быть ограничено последним в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.

В соответствии со статьей 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод допустимо вмешательство в право на уважение личной и семейной жизни, жилища и корреспонденции, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности либо защиты прав и свобод других лиц.

Указанные положения также согласуются с положениями статьи 4 и статьи 55 Конституции Российской Федерации о суверенитете и возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также статьей 62 Конституции Российской Федерации о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

В пункте 8 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" указано, что судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. При этом, ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

Из изложенного выше следует, что суд, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должен исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

В ходе рассмотрения дела судами установлено, что Фозилова М.Р, являясь гражданкой Республики Таджикистан, в нарушение действующего российского законодательства, превысила установленный срок пребывания иностранного гражданина в девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток.

Фозилова М.Р. постоянно на территории Российской Федерации не проживает; в зарегистрированном браке на территории Российской Федерации с гражданином Российской Федерации не состоит; супруг истца и двое несовершеннолетних детей являются гражданами Республики Таджикистан; близких родственников, состоящих в гражданстве Российской Федерации и постоянно проживающих на ее территории, истец не имеет; недвижимое имущество, в том числе жилые помещения на территории Российской Федерации у Фозиловой М.Р. отсутствуют; трудовую деятельность на территории Российской Федерации Фозилова М.Р. не осуществляет.

Доказательств наличия каких-либо исключительных объективных обстоятельств личного характера, которые бы подтверждали чрезмерное и неоправданное вмешательство Российской Федерации в личную и семейную жизнь административного истца, в материалах дела не имеется. Соответствующие обстоятельства судами при рассмотрении спора не установлены.

Получение супругом истца в ноябре 2020 года, т.е. после принятия уполномоченным органом оспариваемых решений, разрешения на временное проживание на территории Российской Федерации и посещение детьми истца общеобразовательной школы на территории Российской Федерации, на что в кассационной жалобе ссылается истец, само по себе таким обстоятельством не является.

Приведенными в кассационной жалобе доводами не опровергнуты выводы судов двух инстанций о том, что родственных и социальных связей с Республикой Таджикистан Фозилова М.Р. не утратила и имеет возможность проживания в стране своей национальной принадлежности со своей семьей.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия находит выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах. Оспариваемые решения не нарушают прав и законных интересов Фозиловой М.Р.

Исходя из анализа изложенных выше норм относительно представленных при рассмотрении дела доказательств, судебная коллегия полагает, что принятые в отношении истца решения уполномоченного органа требованиям закона соответствуют.

Вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, неразрешение въезда на территорию Российской Федерации иностранному гражданину, пренебрежительно относящемуся к законодательству Российской Федерации, является в данном случае адекватной мерой государственного реагирования, отвечающей принципам пропорциональности и соразмерности. Административный истец не мог не знать установленных правил пребывания и должен был предвидеть наступление негативных для него последствий.

Изложенные в кассационной жалобе иные доводы правовых оснований к отмене решений судов нижестоящих инстанций не содержат, выражают несогласие с произведенной судами оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанций правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка представленных в дело доказательств, не отнесена процессуальным законом к полномочиям суда кассационной инстанции.

Выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено.

Ссылка в жалобе на то, что решение о запрете въезда принимается не позднее одного месяца с момента возникновение соответствующих обстоятельств, являющихся основанием для их принятия, не может являться основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов.

В соответствии с пунктом 2 Правил принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 января 2015 года N 12, решение о неразрешении въезда принимается федеральным органом исполнительной власти, предусмотренным перечнем федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, утвержденным указанным постановлением, в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, в срок не более 1 месяца со дня выявления соответствующих обстоятельств. При этом, указанный установленный указанными Правилами срок не является пресекательным и исчисляется с момента, когда компетентному органу стало известно о допущенном иностранным гражданином нарушении.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 27 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Фозиловой Матлубы Рахматовны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи