Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 66а-182/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Гылкэ Д.И, судей Артамоновой Т.А, Катанаевой А.С, при секретаре Беляк В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Ингушетия административное дело УИД N 06OS0000-01-2020-000018-81 по апелляционной жалобе Ведзижевой Сациты Ахметовны на решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления Ведзижевой Сациты Ахметовны о признании не действующим со дня принятия пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 года N 59-РЗ "О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", возложении обязанности принять новый нормативный правовой акт в оспариваемой части отказано.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, объяснения представителя Правительства Республики Ингушетия Зурабовой Д.М, представителя Министерства здравоохранения Республики Ингушетия Мержоева Х.З, представителя Министерства финансов Республики Ингушетия Алмазова А.М, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Сочи) управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда подлежащим отмене и производство по делу прекращению, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Законом Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 года N 59-РЗ "О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", опубликованным в Интернет-газете "Ингушетия" 30 декабря 2019 года, принят республиканский бюджет на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее - Закон от 30 декабря 2019 года N 59-РЗ).

Пунктом 9 статьи 16 поименованного Закона установлен на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов объем денежных средств, направляемых на предоставление мер социальной поддержки населению, включая субвенции и субсидии, в том числе, лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения":

а) на 2020 год - 138 600, 0 тыс. рублей;

б) на 2021 год - 13 058, 4 тыс. рублей;

в) на 2022 год - 13 058, 4 тыс. рублей;

Ведзижева С.А. обратилась в Верховный Суд Республики Ингушетия с административным исковым заявлением о признании указанного пункта статьи 16 Закона от 30 декабря 2019 года N 59-РЗ недействующим со дня принятия ввиду его противоречия федеральному законодательству, а именно, пункту 5 части 2 статьи 81 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" (далее - Постановление от 30 июля 1994 года N 890), во исполнение которых Республика Ингушетия приняла на себя расходные обязательства по оплате лекарственных средств, выделяемых гражданам, имеющим право на бесплатное лекарственное обеспечение, однако, предусмотрев в недостаточном и ничем не подтвержденном объеме выделение бюджетных средств на указанные цели на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, фактически отказалось от исполнения принятых на себя публично-правовых обязательств. Одновременно просила возложить на административного ответчика - Народное Собрание Республики Ингушетия обязанность принять оспариваемую правовую норму в новой редакции, предусматривающей объем денежных средств, направленных на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, в размере 262 000, 0 тыс. рублей на каждый год спорного периода.

Обращение в суд с настоящим административным иском Ведзижева С.А. мотивировала длительным неисполнением вступившего в законную силу решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 года о возложении на Минздрав Республики Ингушетия обязанности при наличии решения врачебной комиссии обеспечивать регулярно и в полном объеме лекарственными средствами ее сына Евлоева М.А, страдающего редким заболеванием, по медицинским показаниям. Как полагал заявитель, длительность неисполнения вступившего в законную силу судебного акта обусловлена тем обстоятельством, что расходы в достаточном размере не предусмотрены республиканским бюджетом на спорный период.

Решением Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Ведзижевой С.А. отказано.

Отказывая в удовлетворении административного иска, Верховный Суд Республики Ингушетия сделал вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта в пределах полномочий и компетенции, предоставленных субъекту Российской Федерации действующим законодательством в регулируемой сфере правоотношений, с соблюдением порядка принятия и опубликования.

В обоснование выводов о соответствии оспариваемой правовой нормы федеральному законодательству суд, со ссылкой на положения статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указал, что увеличение бюджетных ассигнований на лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан, как об этом ставит вопрос административный истец, возможно лишь при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям республиканского бюджета, что повлечет нарушение прав и законных интересов иных граждан Республики Ингушетия, дисбаланс республиканского бюджета. Возможность изменения бюджетной росписи без изменения бюджета допускается статьей 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В Постановлении от 30 июля 1994 года N 890 отсутствует императивная норма, обязывающая субъекты Российской Федерации за счет собственных средств реализовывать положения поименованного постановления по бесплатному льготному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан, и носит лишь рекомендательный характер, в ней отсутствует указание на источник финансирования в случае введения субъектом дополнительных льгот на данные цели. Судом также установлен факт заключения государственных контрактов на приобретение льготных лекарственных средств в пределах лимитов, предусмотренных бюджетом Республики Ингушетия на 2020 год, при отсутствии доказательств фактической потребности населения Республики Ингушетия в таких лекарственных средствах на сумму 260 млн. рублей, на что ссылался в обоснование своих требований административный истец.

В апелляционной жалобе Ведзижева С.А. просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что в ходе разбирательства судом не был получен ответ из Территориального органа Росздравнадзора по Республике Ингушетия относительно реальной потребности объемов финансирования республиканского бюджета на 2019-2020 годы для лекарственного обеспечения льготных категорий граждан, хотя данное обстоятельство имеет существенное значение для дела, неправомерно отказано в удовлетворении ходатайств представителя административного истца истребовать у Правительства Республики Ингушетия, Минфина Республики Ингушетия, Народного Собрания Республики Ингушетия документы, обосновывающие установленный объем денежных средств, направляемых на указанные цели.

Судом не учтено, что Постановлением Конституционного Суда Республики Ингушетия от 19 августа 2019 года признан пункт 9 статьи 19 Закона Республики Ингушетия от 29 декабря 2018 года N 48-ЗР "О республиканском бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" не соответствующим Конституции Республики Ингушетия, ее статье 40 (часть 1) постольку, поскольку он не предусматривает бюджетное финансирование в текущем финансовом году и плановом периоде в объеме, достаточном для обеспечения лекарственными препаратами граждан, имеющих право на бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения".

Представителями Правительства Республики Ингушетия, Народного Собрания Республики Ингушетия, Министерства финансов Республики Ингушетия и участвующим в деле прокурором направлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Административный истец и ее представитель, представитель Народного Собрания Республики Ингушетия в судебное заседание не явились, извещены своевременно и надлежащим образом. Представитель Народного Собрания Республики Ингушетия в заявлении от 9 февраля 2021 года ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.

Неявка названных участников производства, надлежащим образом извещенных о дате, времени и месте разбирательства, не препятствует в соответствии с положениями части 4 статьи 247 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) рассмотрению дела в их отсутствие.

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных отзывов и возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Вместе с тем, в полной мере с выводами суда первой инстанции согласиться нельзя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, регулируемым данным кодексом, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Согласно абзацу второму статьи 6 указанного кодекса под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Таким образом, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела возникшие правоотношения сторон не являются бюджетными в силу положений статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой такие правоотношения возникают между субъектами бюджетных правоотношений, в том числе в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Частью 1 статьи 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

В абзаце шестом пункта 19 этого же постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации указано, что судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 КАС РФ в случаях, если из сведений, содержащихся в административном исковом заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым (разъясненным) нормативным правовым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Между тем, судом первой инстанции вышеприведенные положения законодательства, исходя из обстоятельств настоящего административного дела, применены неверно, в связи с чем, в нарушение указанных выше требований КАС РФ рассмотрено административное дело по существу.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 194 КАС РФ, если иное не установлено данным кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 указанного кодекса.

Такие основания для прекращения производства по настоящему административному делу имелись, поскольку обращение Ведзижевой С.А. с настоящим иском в суд, одновременно являющейся взыскателем по гражданскому делу, направлено, по сути, на понуждение должника Министерства здравоохранения Республики Ингушетия к исполнению вступившего в законную силу решения Магасского районного суда Республики Ингушетия от 23 июля 2019 года о возложении обязанности при наличии решения врачебной комиссии обеспечивать регулярно и в полном объеме лекарственными средствами ее сына Евлоева М.А.

В этой связи судебная коллегия по административным делам пришла к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого решения суда и прекращения производства по административному делу.

При этом следует отметить, что согласно пункту 5 статьи 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение судебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При исполнении судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную бюджетную роспись.

Согласно абзацу четвертому пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) предусматривающих перечисление этих средств в счет оплаты судебных издержек, увеличения подлежащих уплате казенным учреждением сумм налогов, сборов, пеней, штрафов, а также социальных выплат (за исключением выплат, отнесенных к публичным нормативным обязательствам), установленных законодательством Российской Федерации.

При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных ассигнований на соответствующие цели статьей 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен механизм осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом.

Следовательно, приведенные выше положения Бюджетного кодекса Российской Федерации направлены на гарантирование возможности перераспределения - при возникновении такой необходимости - бюджетных средств на стадии исполнения бюджета и в системе действующего правового регулирования не предполагают возможность неисполнения или просрочки исполнения судебных решений по причине отсутствия или недостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели решением о бюджете.

В этой связи применительно к обстоятельствам настоящего административного дела следует отметить возможность административного истца реализовать право на судебную защиту своих прав и законных интересов, связанных с длительностью неисполнения вступившего в законную силу судебного акта об обеспечении лекарственными средствами, в том числе путем оспаривания решений (действий, бездействия) руководителя финансового органа, уполномоченного вносить изменения в сводную бюджетную роспись, а также путем обращения за взысканием компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок на основании Федерального закона от 30 апреля 2010 года N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 194, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Верховного Суда Республики Ингушетия от 28 сентября 2020 года отменить.

Производство по административному делу по административному исковому заявлению Ведзижевой Сациты Ахметовны о признании не действующим со дня принятия пункта 9 статьи 16 Закона Республики Ингушетия от 30 декабря 2019 года N 59-РЗ "О республиканском бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", возложении обязанности принять в оспариваемой части новый нормативный правовой акт - прекратить.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи