Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 г. по делу N 66а-579/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Пигалевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, по апелляционным жалобам Пермской городской Думы, администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 18 ноября 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Панорама" - Любимовой Е.В, представителя Пермской городской Думы - Паршаковой Е.С, представителя администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Овсянниковой И.Н, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (далее - Решение N 143) утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее - ПЗЗ).

Решение N 143 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В дальнейшем в ПЗЗ неоднократно вносились изменения. В частности, решением Пермской городской Думы от 21 декабря 2011 года N 245 (далее - Решение N 245), опубликованным в печатных изданиях "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 30 декабря 2011 год N 99, тома 1, 2, в ПЗЗ внесены изменения, в силу которых для земельных участков по улице Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми установлена территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) (пункт 1.57 Решения N 245).

ООО "Панорама" обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими с 28 января 2014 года (со дня начала противоречия ПЗЗ Генеральному плану города Перми) ПЗЗ (в действующей редакции) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, возложить на Пермскую городскую Думу обязанность по принятию заменяющего нормативного правового акта об установлении в отношении данной территории территориальной зоны, соответствующей функциональной зоне СТН-И.

Решением Пермского краевого суда от 18 ноября 2020 года административное исковое заявление ООО "Панорама" удовлетворено, оспариваемые положения ПЗЗ признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу, в удовлетворении требований административного истца о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности по принятию заменяющего акта отказано.

В апелляционных жалобах Пермская городская Дума и администрация города Перми ставят вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального права, при несоответствии выводов суда обстоятельствам дела, просят принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объеме.

В обоснование апелляционных жалоб указывается на то, что установленная ПЗЗ в отношении земельных участков территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не противоречит функциональной СТН-И (зона малоэтажной застройки) Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (далее - Генеральный план). Территориальная зона Р-2, основной целью которой является обеспечение правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, в границах функциональной зоны СТН-И способствует достижению целевых показателей в отношении структурной организации и параметров функциональных зон, определенных в Генеральном плане. Оспариваемыми положениями ПЗЗ не нарушаются права и законные интересы административного истца, который своим правом на направление предложений об изменении ПЗЗ после внесения изменений в Генеральный план воспользовался, обратившись с соответствующим заявлением в комиссию по землепользованию и застройке, однако по причине нарушения регламента названной комиссии и несоответствия предлагаемой к установлению территориальной зоны функциональной зоне, действующей в отношении земельных участков, дважды ему было отказано во внесении изменений в ПЗЗ, а третье аналогичное заявление было отозвано самим административным истцом для доработки обосновывающих материалов. Орган местного самоуправления не имеет оснований для рассмотрения вопроса о внесении изменений в ПЗЗ до момента утверждения документации по планировке спорной территории, которую административный истец хотя и разработал, но она была отклонена для доработки.

В уточнениях к апелляционной жалобе Пермская городская Дума просит обжалуемое решение отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на то, что в соответствии с Законом Пермского края от 7 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края N 603-ПК) полномочия органов местного самоуправления Пермского городского округа в области градостроительной деятельности, в том числе по принятию решения о подготовке проекта генерального плана Пермского городского округа, о внесении в него изменений, за исключением организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, перешли с 1 января 2021 года к исполнительному органу государственной власти Пермского края, реализующему полномочия в сфере градостроительства и архитектуры (Правительству Пермского края). Таким образом, в случае оставления решения без изменения его исполнение будет находиться в компетенции Правительства Пермского края, которое участником судебных заседаний в рамках рассмотрения дела в суде первой инстанции не являлось. Кроме того, решением Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (далее - Решение N 38) функциональное зонирование в отношении территории, расположенной по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми, было изменено с СТН-И (зона малоэтажной застройки) на ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов).

Таким образом, противоречие территориального планирования, установленного ПЗЗ, и функционального зонирования, установленного Генеральным планом, в настоящее время в отношении рассматриваемой территории отсутствует.

Аналогичные доводы приведены в дополнениях к апелляционной жалобе администрацией города Перми.

ООО "Панорама" представлены возражения на апелляционные жалобы и на уточнения к апелляционной жалобе, в которых общество указывает на отсутствие оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокуратурой Пермского края представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Пермской городской Думы - Паршакова Е.С. (с использованием систем видео-конференц-связи) доводы апелляционной жалобы и уточнений к ней поддержала, просила решение суда первой инстанции отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Овсянникова И.Н. (с использованием систем видео-конференц-связи) доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней поддержала, просила решение суда первой инстанции отменить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Панорама" - Любимова Е.В. (с использованием систем видеоконференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы с уточнениями и дополнениями - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим отмене, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, уточнений и дополнений к апелляционным жалобам и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что ООО "Панорама" является собственником следующих земельных участков, расположенных по адресу "адрес":

с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель: "данные изъяты", разрешенное использование: "данные изъяты" (дата присвоения кадастрового номера 28 августа 2019 года);

с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель: "данные изъяты", разрешенное использование: "данные изъяты" (дата присвоения кадастрового номера 30 августа 2019 года);

с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель: "данные изъяты", разрешенное использование: "данные изъяты" (дата присвоения кадастрового номера 6 сентября 2019 года);

с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, категория земель: "данные изъяты", разрешенное использование: "данные изъяты" (дата присвоения кадастрового номера 6 февраля 2020 года);

На карте градостроительного зонирования города Перми (статья 49 ПЗЗ в действующей редакции) указанные земельные участки включены в территориальную зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий).

При этом в соответствии с картами территориального планирования Генерального плана (в редакции, действовавшей на момент обращения в суд) данная территория была отнесена к функциональной зоне СТН-И (зона малоэтажной застройки).

Обращаясь в суд с требованиями о признании ПЗЗ не действующими в части установления в отношении данных земельных участков территориальной зоны Р-2, административный истец исходил из того, что они противоречат Генеральному плану, а также нарушают его права и законные интересы при их использовании, поскольку искусственно создают административный барьер, ограничивая возможные виды их разрешенного использования по сравнению с назначением территории, которое установлено для них Генеральным планом.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что ПЗЗ приняты Пермской городской Думой в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к форме и виду, процедуре принятия и правилам введения их в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения статей 1, 3, 9, 18, 30, 31, 34, 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, исследовал материалы настоящего административного дела, учел обстоятельства, установленные ранее принятыми судебными актами по аналогичным делам, сопоставил особенности установленного в отношении рассматриваемой территории территориального планирования и функционального зонирования в соответствии с ПЗЗ и Генеральным планом (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела) и пришел к выводу о том, что поскольку территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) ПЗЗ не соответствует функциональной зоне СТН-И (зона малоэтажной застройки) Генерального плана, административное исковое заявление ООО "Панорама" подлежит удовлетворению, а ПЗЗ в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, - признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах (с учетом уточнений и дополнений) Пермская городская Дума и администрация города Перми указывают, среди прочего, на то, что в связи с принятием Решения N 38 противоречие территориального планирования, установленного ПЗЗ, и функционального зонирования, установленного Генеральным планом, в настоящее время в отношении рассматриваемой территории отсутствует.

Судебная коллегия находит указанные доводы заслуживающими внимания.

Материалами дела подтверждается, что постановлением администрации города Перми от 22 июля 2020 года N 640 "О подготовке проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" был утвержден прилагаемый перечень необходимых мероприятий и органов, ответственных за подготовку проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (далее - проект), предусматривающего изменение функционального зонирования в отношении территории бывшего полигона по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми.

Постановлением Главы города Перми от 10 сентября 2020 года N 159 "О назначении публичных слушаний по рассмотрению проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" назначены публичные слушания по рассмотрению проекта, предусматривающего изменение функционального зонирования в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми.

Постановлением Главы города Перми от 18 ноября 2020 года N 215 "О согласии с проектом решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" постановлено согласиться с проектом, предусматривающим изменение функционального зонирования в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми, департаменту градостроительства и архитектуры администрации города Перми поручено направить в Пермскую городскую Думу: проект с материалами по обоснованию к нему; заключение о готовности проекта к обсуждению на публичных слушаниях и утверждению от 25 августа 2020 года; протокол публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности от 16 октября 2020 года N 10-ГП; заключение о результатах публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности от 20 октября 2020 года N 10-ГП.

Вышеназванные документы вместе с самим проектом, предусматривающим изменение функционального зонирования в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми, были представлены в материалы настоящего дела и имелись у суда первой инстанции при принятии решения (л.д. 89 - 110 т. 3), однако какой-либо оценки не получили.

Письмом от 3 декабря 2020 года проект был направлен на рассмотрение в Пермскую городскую Думу.

Решением N 38, вступающим в силу со дня его официального опубликования в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", в Генеральный план внесены изменения в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми (пункты 1.3, 3 решения).

Решение N 38 опубликовано в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 2 марта 2021 года N 14 (1375).

Как следует из содержания Решения N 38 во взаимосвязи со сведениями из Автоматизированной системы обеспечения градостроительной деятельности в части карты функциональных зон Генерального плана (в редакции Решения N 38), которые судебной коллегией приобщены к материалам дела, в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, а также непосредственно в отношении вышеназванных земельных участков установлена функциональная зона ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов).

В соответствии с таблицей 15 Генерального плана формирование и развитие функциональной зоны ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

При этом в соответствии со статьей 52.6 ПЗЗ территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), выделенная для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования, полностью соответствует функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов).

Таким образом, по делу достоверно установлено, что со 2 марта 2021 года, то есть до наступления даты вступления обжалуемого решения в законную силу, с которой суд первой инстанции связал момент признания оспариваемых положений ПЗЗ не действующими, было введено новое нормативное правовое регулирование рассматриваемых правоотношений (в Генеральный план внесены изменения, которые не оспорены и не действующими не признаны), в силу которого территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, стала соответствовать функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), что судебной коллегией при проверке данного не вступившего в законную силу судебного акта вопреки позиции административного истца не учтено быть не может.

Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что единственным основанием для признания оспариваемых положений ПЗЗ не действующими являлось их несоответствие уже не действующей редакции Генерального плана.

Такого несоответствия ПЗЗ Генеральному плану (в редакции решения N 38) в настоящее время не имеется, равно как не имеется и иных нормативных правовых актов большей юридической силы, регулирующих спорные правоотношения, которым бы оспариваемые положения ПЗЗ не соответствовали.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе - правил землепользования и застройки, в которых раницы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Поскольку территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) ПЗЗ определена в отношении территории, на которой расположены вышеназванные земельные участки, с учетом функциональной зоны ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов) Генерального плана (в редакции Решения N 38, которое из действующей системы нормативного правового регулирования рассматриваемых правоотношений не исключено), конкретизируя тем самым положения названного документа территориального планирования, а установленный градостроительным регламентом режим их использования не изменяет параметры планируемого развития данной территории, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны, решение суда первой инстанции об удовлетворении заявленных административным истцом требований законным и обоснованным признано быть не может.

Ссылки административного истца на ранее принятые судебные акты по аналогичным делам являются необоснованными, поскольку указанные судебные акты были приняты раньше Решения N 38.

Не могут быть приняты во внимание доводы возражений ООО "Панорама" на апелляционные жалобы и на уточнение к апелляционной жалобе, а также объяснения его представителя, данные в судебном заседании суда апелляционной инстанции, о том, что действия административного ответчика и заинтересованного лица по внесению изменений в Генеральный план противоречат требованиям законодательства, являются уклонением от исполнения ранее принятых судебных актов, злоупотреблением и направлены на причинение обществу убытков, нарушают его права и законные интересы, создают препятствия в осуществлении им законной предпринимательской деятельности.

Данные доводы не имеют правового значения для настоящего дела, в рамках которого Решение N 38 предметом судебного контроля не является. В случае признания не действующим Решения N 38, примененного судебной коллегией в настоящем деле, указанное обстоятельство будет являться основанием для пересмотра апелляционного определения по новым обстоятельствам (пункт 6 части 1 статьи 350 КАС РФ).

Вопреки доводам уточнений и дополнений к апелляционным жалобам перераспределение полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления Пермского городского округа и Правительством Пермского края, предусмотренное Законом Пермского края N 603-ПК, который был издан уже после принятия обжалуемого решения, о наличии оснований для его отмены, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 310 КАС РФ, не свидетельствует.

Учитывая требования пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ и то обстоятельство, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения ПЗЗ, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежим отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в полном объеме - как в части основных требований административного истца о признании оспариваемых положений ПЗЗ не действующими, так и в части производных от них требований о возложении на административного ответчика обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 18 ноября 2020 года - отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о признании недействующими Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами N, о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта - отказать в полном объеме.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 25 марта 2021 года

Председательствующий

Судьи