Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 февраля 2021 г. по делу N 8а-1507/2021[88а-4223/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Баранова Г.В, судей Васляева В.С, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Халилова А.О. на решение Одинцовского городского суда Московской области от 12 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Халилова А.О. к администрации Одинцовского городского округа Московской области о признании незаконным решения, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя Халилова А.О. - адвоката Аюбова М.А, судебная коллегия по административным делам

установила:

Халилов А.О. обратился в суд с названным административным исковым заявлением, просил признать незаконным решение администрации Одинцовского городского округа Московской области (далее - Администрация) от 6 марта 2020 года об отказе в предоставлении государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в собственность без проведения торгов"; обязать подготовить проект договора купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N, направить подписанный проект.

В обоснование административного иска указал, что является собственником жилого дома с кадастровым номером N по адресу: "адрес"; дом расположен на земельном участке с кадастровым номером N. Он обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении данного участка в собственность, однако 6 марта 2020 года ему было отказано в предоставлении соответствующей государственной услуги со ссылкой на ограничение оборотоспособности земельного участка. Считает данный отказ незаконным, нарушающим его права, поскольку участок имеет категорию "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования - "для индивидуального жилищного строительства", ЕГРН не содержит сведений об ограничении оборотоспособности земельного участка, участок находится вне зоны санитарной охраны.

Решением Одинцовского городского суда Московской области от 12 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 октября 2020 года, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 28 декабря 2020 года, Халилов А.О. просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Считает ошибочным вывод суда о нахождении земельного участка в зоне санитарной охраны, а отказ суда в удовлетворении ходатайства о проведении соответствующей гидрологической экспертизы - незаконным, обращает внимание на отсутствие в ЕГРН сведений об ограничении оборотоспособности земельного участка.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра судебных актов имеются.

Как установлено судами, с 16 января 2018 года Халилов А.О. является собственником гостевого дома (назначение - жилое) площадью 85, 2 кв.м с кадастровым номером N по адресу: "адрес"

Дом расположен на земельном участке площадью 1003 кв.м с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. Земельный участок предоставлен Халилову А.О. на основании договора аренды от 25 января 2019 года N 7553. В соответствии с пунктом 1.6 договора земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территории в соответствии с СП 2.1.4.2625-10 и иными нормативными правовыми актами в сфере санитарного законодательства.

В 2020 году Халилов А.О. обратился в Администрацию с заявлением о предоставлении государственной услуги "Предоставление земельного участка в собственность за плату без проведения торгов".

Решением от 6 марта 2020 года Администрация отказала заявителю в предоставлении государственной услуги со ссылкой на то, что испрашиваемый для предоставления в собственность земельный участок расположен во втором поясе зоны санитарной охраны источника питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Отказывая в удовлетворении административного иска, городской суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что испрашиваемый Халиловым А.О. к предоставлению в собственность земельный участок с кадастровым номером N расположен во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения - на расстоянии менее 500 метров до уреза реки Серебрянка - притока первого порядка реки Москва, основного источника питьевого водоснабжения города Москвы. Указанное обстоятельство установлено судом на основании заключения Главархитектуры Московской области (л.д. 90) и сообщения Управления Роспотребнадзора по Московской области от 2 июня 2020 года (л.д. 114-115).

Судебная коллегия находит такие выводы преждевременными, сделанными без установления обстоятельств, имеющих значение для дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Пунктом 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и по результатам указанных рассмотрения и проверки совершает одно из следующих действий... принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю, в указанном решении должны быть указаны все основания отказа (подпункт 3).

Статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 6).

В соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подпункт 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Пунктами 3, 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Как следует из пунктов 1.4, 1.5 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы", зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников, в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и санитарному режиму территории и акватории зон санитарной охраны Московского водопровода определены СанПиН 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы" (далее также СанПиН 2.1.4.2625-10). Данным документом установлены правила, на основании которых подлежит разработке проект зон санитарной охраны Московского водопровода.

В настоящее время проект зон санитарной охраны Московского водопровода в установленном порядке не принят.

Вместе с тем, решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года N 500-1143 утвержден проект установления красных линий границ зон санитарной охраны источников водоснабжения города Москвы в границах лесопаркового защитного пояса. В приложении N 2 к указанному решению приведено описание границ зон санитарной охраны. Названное решение является действующим нормативным правовым актом, подлежащим применению при определении зон санитарной охраны источников водоснабжения города Москвы.

Указание на названное решение как на подлежащее применению для определения границ и режимов зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области содержится, в частности, в постановлении Правительства Москвы и Правительства Московской области от 17 декабря 2019 года N 1705-ПП/970/44 "О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области".

Несмотря на такое регулирование, судебные акты не содержат выводов о расположении испрашиваемого земельного участка в границах второй зоны санитарной охраны, определенных именно решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года N 500-1143.

Заключение об ограничении оборотоспособности, градостроительных ограничениях, о соответствии параметров земельных участков градостроительным документам территориального планирования и градостроительного зонирования (без номера и даты), на которое как на заключение Главархитектуры Московской области (л.д. 88-97) сослался суд апелляционной инстанции, вопреки требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не получило оценку на предмет допустимости, достоверности и достаточности в качестве средства доказывания расположения конкретного земельного участка в границах второго пояса зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Содержащаяся в названном документе оговорка, согласно которой сведения о расположении земельного участка в зоне с особыми условиями использования территории подлежат уточнению с учётом требований нормативных правовых актов по установлению зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения, осталась без внимания судебных инстанций.

Кроме того, не получило оценку судов на предмет допустимости и достоверности имеющееся в деле письмо Минэкологии Московской области (без номера и даты), в котором, в ответ на обращение от 11 марта 2020 года сообщается, что в соответствии с графической частью (пункт 4.3) приложения N 1 к решению исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года N 500-1143 испрашиваемые территории (в числе которых и земельный участок с кадастровым номером N) расположены вне поясов зон санитарной охраны питьевого водоснабжения города Москвы.

Ссылки на какие-либо иные доказательства, содержащие данные о расположении испрашиваемого земельного участка относительно границ второго пояса зоны санитарной охраны, определенных решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года N 500-1143, в обжалуемых судебных актах не приведены.

Применение же судом апелляционной инстанции при определении границ зон санитарной охраны иного нормативного акта - постановления Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения" никак не обосновано с точки зрения статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающей правила применения нормативных правовых актов при разрешении административных дел.

Так, по общему правилу части 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при разрешении административного дела суд должен применять нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца.

На день принятия оспариваемого решения от 6 марта 2020 года действовало постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 17 декабря 2019 года N 1705-ПП/970/44 "О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области", которым, в частности установлено, что до утверждения Правительством Российской Федерации положения о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, до разработки в соответствии с указанным положением проектов таких зон в отношении территории субъектов Российской Федерации города федерального значения Москвы и Московской области, до получения санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам и до принятия решений об установлении таких зон на территории субъектов Российской Федерации города федерального значения Москвы и Московской области не подлежат применению правовые акты органов государственной власти РСФСР, направленные на регулирование зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения города Москвы, в том числе постановление Совета Народных Комиссаров РСФСР от 23 мая 1941 года N 355 "О санитарной охране Московского водопровода и источников его водоснабжения". Для определения границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области применяется решение исполнительных комитетов Московского городского и Московского областного советов народных депутатов от 17 апреля 1980 года N 500-1143.

Основания, по которым суды сочли возможным не применять действующее постановление Правительства Москвы и Правительства Московской области от 17 декабря 2019 года N 1705-ПП/970/44 "О зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории города Москвы и Московской области", в обжалуемых судебных актах не приведены. На день рассмотрения дела каждым из судов названное постановление не было признано недействующим, в том числе недействующим со дня его принятия. Постановление являлось предметом оспаривания в порядке, установленном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (в настоящее время решением Московского областного суда от 12 ноября 2020 года по делу N 3а-1248/2020 в административном иске отказано, решение в законную силу не вступило).

Что касается положений СанПиН 2.1.4.2625-10 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения г. Москвы", устанавливающих, в частности, требования к подлежащему разработке проекту зон санитарной охраны Московского водопровода, в том числе в части границ зон санитарной охраны (пункт 3.4), судебная коллегия отмечает, что зона санитарной охраны определяется не только боковыми границами, соблюдение которых проверялось судами, но также верхней и нижней границами.

Так, верхняя граница второго пояса зоны санитарной охраны по акватории источника водоснабжения должна быть удалена вверх по течению от плотины гидроузла на расстояние, чтобы время для пробега по основному водотоку, притокам первого порядка и акватории водохранилища до плотины гидроузла было не менее 5 суток (при расходе воды 95% обеспеченности), но не далее створа плотины вышележащего гидроузла (пункт 3.4.1).

Нижняя граница соответствует створу водозабора или гидроузла (пункт 3.4.2).

Боковые границы, согласно пункту 3.4.3 устанавливаются не только по берегам основного водотока или водохранилища, входящих в гидротехнические системы, но и по берегам впадающих в них притоков первого порядка.

Боковые границы второго пояса зоны санитарной охраны водозабора или гидроузла должны проходить от уреза воды при нормальном подпорном уровне для водохранилищ и при летне-осенней межени для основных водотоков и притоков первого порядка на расстоянии:

а) при равнинном рельефе местности - не менее 500 м;

б) при холмистом рельефе местности - по вершинам первого склона, обращенного в сторону источника водоснабжения.

В обоснование вывода о нахождении земельного участка в границах второго пояса зоны санитарной охраны суды сослались на сообщение Управления Роспотребнадзора по Московской области от 22 июня 2020 года, о том, что на основании данных электронной публичной кадастровой карты расстояние от границ испрошенного земельного участка до уреза реки Серебрянка - притока первого порядка реки Москва составляет 195 м, участок расположен в пределах 500 метровой зоны санитарной охраны реки Москва.

Между тем, само по себе нахождение земельного участка на расстоянии 195 м от уреза воды может свидетельствовать о расположении этого участка в границах второго пояса зоны санитарной охраны лишь в случае его нахождения ниже верхней границы по акватории источника водоснабжения. Однако названное обстоятельство судами не выяснялось.

С учётом изложенного, установленные судами обстоятельства не позволяют утверждать, что испрашиваемый земельный участок находится в границах второго пояса зоны санитарной охраны, минимальные параметры которого определены СанПиН 2.1.4.2625-10, либо границах, определенных действующим решением исполкомов Моссовета и Мособлсовета от 17 апреля 1980 года N 500-1143.

Принимая во внимание, что изложенные в судебных постановлениях выводы о расположении испрашиваемого земельного участка в границах второго пояса зоны санитарной охраны сделаны без установления значимых для правильного рассмотрения дела обстоятельств, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить заявленное требование по существу; в этой связи дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Одинцовского городского суда Московской области от 12 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 14 октября 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в Одинцовский городской суд Московской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 17 февраля 2021 года.