Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 марта 2021 г. по делу N 66а-1024/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Синьковской Л.Г, Васильевой Т.И, при секретаре Молчановой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-5343/2020 по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального округа Якиманка на решение Московского городского суда от 26 ноября 2020 года об удовлетворении административных исковых требований первого заместителя прокурора города Москвы о признании недействующим решения Совета депутатов муниципального округа Якиманка от 17 сентября 2020 года N 60 "О назначении опроса граждан о деятельности общеобразовательных учреждений на территории муниципального округа Якиманка".

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г, объяснения представителя административного ответчика Совета депутатов муниципального округа Якиманка Марутенкова М.А, представителя административного истца прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Советом депутатов муниципального округа Якиманка принято решение от 17 сентября 2020 года N 60 "О назначении опроса граждан о деятельности общеобразовательных учреждений на территории муниципального округа Якиманка", которое опубликовано в бюллетене "Московский муниципальный вестник" от 5 октября 2020N 21 (260), том 1 (далее - решение Совета депутатов).

Указанным решением Совета депутатов назначен опрос граждан в форме анкетирования с 16 октября по 29 октября 2020 года о деятельности общеобразовательных учреждений на территории муниципального округа Якиманка, утверждена анкета (форма опросного листа) с формулировками вопросов, предлагаемых при проведении опроса.

Для анкетирования определены следующие вопросы:

1) "Являетесь ли Вы жителем муниципального округа Якиманка?", 2) "Улица, номер дома, квартиры", 3) "Есть ли у Вас дети школьного возраста?"

4) "Есть ли у Вас дети, которые посещают детский сад?"

5) "Обучаются ли Ваши дети на территории муниципального округа Якиманка?"

6) "В случае если Ваши дети обучаются на территории муниципального округа Якиманка, укажите в каком общеобразовательном учреждении они обучаются", 7) "Довольны ли Вы качеством образования, которое получают Ваши дети", 8) "Оцените по 10-балльной шкале уровень образования в ГБОУ Школа N 627, ГБОУ Школа N 1799", 9) "Считаете ли Вы, что закрытая школа на 1-м Казачьем переулке, д.10. стр.1 должна быть отремонтирована и возвращена обратно в оперативное управление ГБОУ Школа N 627 в качестве учебного учреждения для школьников?", 10) "Устраивает ли Вас качество питания, предоставляемого общеобразовательным учреждением?"

11) "Что бы Вы хотели улучшить или изменить в деятельности общеобразовательного учреждения, в котором обучаются Ваши дети?"

Первый заместитель прокурора города Москвы в интересах неопределенного круга лиц обратился в Московский городской суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия решения Совета депутатов муниципального округа Якиманка от 17 сентября 2020 года N 60, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям статей 1, 31, 79 Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 8 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", поскольку решение вопросов, отражённых в тексте оспариваемого решения, не относится к вопросам местного значения муниципальных округов в городе Москве.

Определением Московского городского суда от 9 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 февраля 2021 года, приняты меры предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого решения до вступления решения суда в законную силу.

Решением Московского городского суда от 26 ноября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено, решение Совета депутатов муниципального округа Якиманка от 17 сентября 2020 года N 60 "О назначении опроса граждан о деятельности общеобразовательных учреждений на территории муниципального округа Якиманка" признано недействующим с момента принятия.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов муниципального округа Якиманка Марутенков М.А. просит отменить решение суда, передать административное дело на новое рассмотрение в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Замоскворецкий районный суд города Москвы.

В обоснование указывает, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом, поскольку не соответствует признакам, установленным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50. В подтверждение указанной позиции, а также довода о необходимости передачи дела по подсудности в Замоскворецкий районный суд города Москвы и рассмотрении в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ссылается на судебную практику Гагаринского районного суда города Москвы по делам N 2а-548/2019, N 2а-547/2019.

Также полагает, что административным истцом не доказано противоречие оспариваемого решения положениям Федерального Закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не приведено доказательств того, каким правам и законным интересам граждан или государства оспариваемое решение могло причинить вред в случае его реализации. Более того, проверка оспариваемого решения на соответствие нормам Конституции Российской Федерации относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Прокурором Клевцовой Е.А. представлены возражения на апелляционную жалобу.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ), местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Части 1, 3, 4 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ определяют, что опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 79 названного федерального закона перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (далее - Закон города Москвы N 56) в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами и Уставом города Москвы устанавливает принципы и порядок организации местного самоуправления в городе Москве, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации.

В силу положений частей 1 и 2 статьи 21.1 Закона города Москвы N 56 опрос граждан (далее - опрос) проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления и учета мнения населения при принятии органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений по вопросам местного значения. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Порядок назначения и проведения опроса определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа в соответствии с федеральными законами и настоящим Законом (часть 2).

Статья 32 Устава муниципального округа Якиманка предусматривает, что опрос граждан проводится по инициативе главы муниципального округа или Совета депутатов на всей территории муниципального округа или на части его территории для выявления и учета мнения населения при принятии органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решений по вопросам местного значения.

Как следует из преамбулы оспариваемого решения, оно принято в соответствии с положениями статьи 21.1 Закона города Москвы N 56, пункта 8 части 1 Закона города Москвы от 11 июля 2012 года N 39 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы", статьи 32 Устава муниципального округа Якиманка в целях информирования населения о деятельности общеобразовательных учреждений на территории муниципального округа Якиманка.

Судом первой инстанции проверен порядок принятия оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, опубликования и введения его в действие.

Признавая заявленные административные исковые требования подлежащими удовлетворению суд первой инстанции, проанализировав содержание оспариваемого нормативного правового акта, пришел к выводу, что выносимые на опрос жителей муниципального округа Якиманка вопросы не относятся к вопросам местного значения, находящихся в исключительной компетенции органа местного самоуправления. С указанным выводом суда первой инстанции соглашается судебная коллегия.

В соответствии с пунктами 3 и 4, подпунктом "в" пункта 19 части 1 статьи 8 Закона города Москвы N 56 к вопросам местного значения муниципального округа отнесено установление порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; участие в осуществлении ежегодного персонального учета детей, имеющих право на получение общего образования каждого уровня и проживающих на территории муниципального округа, во взаимодействии с отраслевыми, функциональными и территориальными органами исполнительной власти города Москвы и образовательными организациями.

Сравнительный анализ приведенных правовых предписаний федерального и регионального законодательства с нормами оспариваемого решения, позволяет сделать вывод о его противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу, в частности, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N131-ФЗ и Закону города Москвы N56.

Судебная коллегия находит, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о принятии административным ответчиком решения, выходящего за пределы вопросов местного значения. Решение вопросов качества образования, организации питания в общеобразовательных учреждениях, вопросы по владению, пользованию, распоряжению имуществом, не находящимся в муниципальной собственности, к вопросам местного значения муниципальных округов города Москвы не относится.

Довод представителя административного ответчика о том, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий административного ответчика, поскольку подпунктом 13 части 1 названной статьи к вопросам местного значения отнесено информирование жителей о деятельности органов местного самоуправления, что подразумевает возможность расширительного толкования перечня вопросов местного значения, является ошибочным, поскольку из содержания данной нормы не следует возможность её произвольного толкования.

Кроме того, данное суждение противоречит вышеприведённым нормам части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доводы жалобы о наличии оснований для передачи дела по подсудности не могут приняты во внимание судебной коллегией как не основанные на положениях пункта 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Кроме того, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пунктах 1 и 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что оспаривание нормативного правового акта производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами (далее также - заявление об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами), как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В силу требований части 5 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ решение о назначении опроса граждан принимается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

С учётом приведённых норм и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, анализ оспариваемого решения позволяет судебной коллегии сделать вывод о подсудности дела Московскому городскому суду ввиду того, что оспариваемое решение обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, поскольку содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц (жителей муниципального округа Якиманка), издано управомоченным органом местного самоуправления, содержит порядок и методику проведения опроса (в форме анкетирования по утверждённой форме опросного листа, с установлением минимальной численности жителей, участвующих в опросе, для признания его состоявшимся).

Не разрешение судом первой инстанции ходатайства о передаче дела по подсудности не может повлечь отмену судебного акта, постановленного при правильном применении норм материального права и при отсутствии нарушений норм процессуального права, повлекших принятие неправильного решения. При этом оснований, в силу которых решение подлежит безусловной отмене, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопреки доводам жалобы судом первой инстанции не проверялось оспариваемое решение Совета на предмет его соответствия Конституции Российской Федерации.

Суждение об отсутствии у прокурора оснований для обращения в суд ввиду непредставления им доказательств обращения к прокурору граждан, считающих, что принятое решение нарушает их права, несостоятельно, основано на неправильном понимании полномочий прокурора по обращению в суд с требованием о признании нормативного правового акта не действующим, предусмотренных Федеральным законом от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21, пункт 3 статьи 22, статья 28), части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положения которых не обусловливают возможность предъявления соответствующего административного искового заявления наличием обращения граждан.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 26 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального округа Якиманка - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи