Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 февраля 2021 г. по делу N 66а-663/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3427/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Автомобили Фиат" о признании частично недействующим постановления Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" в редакции постановления Правительства Москвы от 28 июня 2016 года N 356-ПП

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Автомобили Фиат" и Правительства Москвы на решение Московского городского суда от 5 августа 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Автомобили Фиат" Исаевой Ю.А, Матазова В.В, представителя Правительства Москвы Карташовой Е.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" утверждён Перечень зданий, строений, сооружений, являющихся самовольными постройками, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, подлежащих сносу (приложение N 2) (далее - Постановление N 829-ПП).

Постановление N 829-ПП действует в редакции постановления Правительства Москвы от 8 ноября 2017 года N 836-ПП, которым приложение N 2 к постановлению дополнено пунктами 105-211.

Первоначальный текст документа опубликован на официальном сайте Правительства Москвы http://www.mos.ru 8 декабря 2015 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы" за N 69 от 15 декабря 2015 года.

В пункт 205 приложения N 2 к Постановлению N 829-ПП в редакции постановления Правительства Москвы от 8 ноября 2017 года N 836-ПП включён объект с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты".

Общество с ограниченной ответственностью "Автомобили Фиат" (далее - ООО "Автомобили Фиат", административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим пункт 205 приложения N 2 к постановлению Правительства Москвы N 829-ПП, в который включено нежилое здание с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "данные изъяты" площадью 476, 9 кв.м, право собственности в отношении которого зарегистрировано за административным истцом. Считает, что спорное здание не являлось самовольной постройкой, построено на земельном участке, предоставленном в установленном порядке для строительства, не располагалось в охранной зоне специальных объектов, снесено административным ответчиком в отсутствие законных оснований.

Решением Московского городского суда от 5 августа 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Пункт 205 приложения N 2 Постановления N 829-ПП признан недействующим со дня вступления решения в законную силу.

ООО "Автомобили Фиат" в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в связи с противоречием нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, на нарушение норм материального и процессуального права, указывая, что на момент включения в оспариваемый пункт приложения N 2 здания, оно размещалось на земельном участке, который не относился к территориям общего пользования (улично-дорожной сети), так как была произведена корректировка границ земельного участка улично-дорожной сети в установленном законом порядке; считает что судебные акты Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-53823/09 -11-522 по иску Правительства города Москвы к ООО "Автомобили Фиат" о признании недействительным зарегистрированного права собственности, об обязании погасить запись в ЕГРП и по делу N А40-107773/2011-53-971 по иску Префектуры Центрального административного округа города Москвы к ООО "Автомобили Фиат" о признании и сносе самовольной постройки имеют преюдициальное значение и подтверждают, что спорное здание не являлось самовольной постройкой в соответствии с правилами, действовавшими до введения Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ пункта 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации; применяемые к отношениям по охране объектов электросетевого хозяйства правовые акты в период строительства спорного объекта и на момент его включения в перечень не запрещали размещение в охранных зонах электрических сетей зданий и сооружений. Основным требованием было получение согласия эксплуатирующей организации на действия, способные повлиять на работоспособность электрических сетей, такое согласие у административного истца имелось.

В апелляционной жалобе Правительство Москвы просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, в связи с нарушением норм материального и процессуального права, ссылаясь на то, что на момент обращения административного истца в суд оспариваемый в части нормативный правовой акт был реализован и фактически не действовал, поэтому не порождает правовых последствий для административного истца в целях реализации положений статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. В настоящее время оспариваемое Постановление N 829-ПП не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, поскольку объект недвижимости, располагавшийся на внесённых в оспариваемый перечень земельных участках, снесён, поэтому оспариваемые нормативные положения фактически не действуют, хотя формально и не отменены. Оспариваемое в части Постановление N 829-ПП не противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и свобод административного истца не нарушает.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой города Москвы представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах и возражениях на них, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего об отмене решения суда и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения пункта 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 12 части 1 статьи 13, части 3 статьи 20, пункта 1 статьи 44 Закона города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы", части 2 статьи 4 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 "О землепользовании в городе Москве", пунктов 2, 13 статьи 11, пункта 1 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 года N 65 "О Правительстве Москвы", пунктов 1, 4 статьи 19 Закона города Москвы от 8 июля 2009 года N 25 "О правовых актах города Москвы", суд пришёл к верному выводу, что Правительство Москвы является органом, который на момент издания оспариваемого в части Постановления N 829-ПП обладал достаточной компетенцией для его принятия, оспариваемый нормативный правовой акт принят в надлежащей форме, введён в действие и опубликован в установленном порядке.

В данной части решение суда участвующими в деле лицами не оспаривается.

Оспариваемое в части Постановление N 829-ПП касается организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведённых) в городе Москве на земельных участках, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участках, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.

Поскольку государственное управление и распоряжение такими земельными участками - прерогатива органов государственной власти города Москвы (статьи 10 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации), проведение мероприятий по выявлению нецелевого использования земельных участков, в том числе определение организационных мер по сносу зданий, сооружений и других строений, созданных (возведенных) на земельных участках, предоставленных для иных целей, а также расположенных в зонах с особыми условиями использования территории, и в связи с этим формирование Перечня объектов, созданных на таких земельных участках и подпадающих под признаки самовольной постройки, не может расцениваться как снижение уровня предоставленных федеральным законодателем правовых гарантий по владению и пользованию арендованными земельными участками.

В силу статей 1, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации акты земельного законодательства основываются на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, суть которого сводится к тому, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; возведение арендаторами земельных участков жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий, сооружений допускается в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

По смыслу статьи 263, пункта 2 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

Последствия постройки, произведённой арендатором на арендованном им земельном участке без соблюдения требований о целевом назначении земельного участка, определяются статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 222 (пункт 1) Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент включения в приложение2 к Постановлению N829-ПП пункта 205, а также на момент демонтажа постройки) самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведённые, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо возведённые, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Положениями приведённой нормы права закреплены признаки самовольной постройки, каждый из которых является самостоятельным и достаточным основанием для признания постройки самовольной.

По общему правилу, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим её лицом либо за его счёт.

Органы местного самоуправления вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения её на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения (пункт 4).

В соответствии с пунктом 23 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 22 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" регистрация права собственности на указанные объекты не препятствует признанию построек самовольными и их сносу.

Как усматривается из материалов дела, административному истцу по договору аренды N М-01-503946 от 28 февраля 1998 года предоставлен земельный участок площадью 600 кв.м с адресными ориентирами: "данные изъяты" для размещения и эксплуатации торгово-выставочного павильона из быстровозводимых конструкций сроком до 9 ноября 2001 года.

Пунктом 4.7 договора предусматривалось, что арендатор обязуется осуществлять возведение наземных сборно-разборных конструкций.

Пунктами 5.11, 8.2 договора аренды предусматривалось обязанность арендатора не осуществлять на земельном участке работы без разрешения соответствующих компетентных органов, а по истечении срока действия договора - возвратить земельный участок.

Отвод земельного участка был согласован Московским городским центром госсанэпидемнадзора от 6 августа 1996 года N 7400/12К под размещение павильона из легких металлических конструкций для организации выставочного салона легковых автомобилей и для организации временной открытой автостоянки-выставки легковых автомобилей.

На земельном участке возведено двухэтажное нежилое здание общей площадью 476, 9 кв.м, собственником которого является административный истец.

9 января 2013 года и 21 января 2013 года Департамент земельных ресурсов города Москвы в адрес административного истца направлял уведомления N 33-и-90/13 и N 33-и-90/13-(1) об отказе от договора аренды земельного участка от 28 февраля 1998 года N М-01-503946. Договор расторгнут 24 февраля 2013 года.

Судом первой инстанции установлено, что земельный участок предоставлен административному истцу временно исключительно для размещения выставочного павильона из быстровозводимых конструкций.

ООО "Автомобили Фиат" не предоставлено каких-либо доказательств о том, что в дальнейшем собственником изменено целевое использование этого земельного участка, позволяющее строительство капитальных объектов. Из доказательств по делу видно, что договор долгосрочной аренды земельного участка для целей проектирования и строительства именно капитального объекта с административным истцом не заключался.

Таким образом, нежилое здание с кадастровым номером "данные изъяты", расположенное по адресу: "данные изъяты" площадью 476, 9 кв.м создано (возведено) на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта; а также с 25 февраля 2013 года административный истец не имеет оформленных земельно-правовых отношений на размещение какого-либо объекта по указанному адресу, следовательно, указанное здание признаётся самовольной постройкой.

Вопреки доводам жалобы административного истца факт расположения спорного объекта в зоне с особыми условиями использования территорий подтверждается сведениями из Интегрированной автоматизированной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Москвы (ИАИС ОГД), с фрагментом Сводного плана подземных коммуникаций и сооружений на топографическом плане и техническим заключением Мосгоргеотрест N пп305-16 от 14 марта 2016 года, которые отражают наличие под спорным объектом охранной зоны объектов электросетевого хозяйства, территории общего пользования (улично-дорожной сети), а также подтверждается решением Арбитражного суда города Москвы от 26 сентября 2016 года по делу N А40-102898/16-147-889 по иску ООО "Автомобили "Фиат" к Департаменту городского имущества города Москвы о признании незаконным отказа N 33-5-37257/16-(0)-1 от 1 апреля 2016 года, которым требования оставлены без удовлетворения.

Из пункта 205 приложения N 2 Постановления N 829-ПП следует, что спорное здание по адресу: "данные изъяты" расположено на территории общего пользования в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства.

Таким образом, факт нахождения спорного здания в зоне с особыми условиями использования территории, что позволяло внести здание в оспариваемое в части приложение N 2 к Постановлению N 829-ПП, нашёл своё доказательственное подтверждение.

Оспариваемый административным истцом пункт 205 приложения N 2 к Постановлению N829-ПП реализован, принадлежащее заявителю здание в настоящее время снесено (акт Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы N 9012790 от 31 августа 2016 года).

Вопреки доводам административного истца, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что судебные акты Арбитражного судагорода Москвы по делу N А40-53823/09 -11-522 по иску Правительства города Москвы к ООО "Автомобили Фиат" о признании недействительным зарегистрированного права собственности, об обязании погасить запись в ЕГРП и по делу N А40-107773/2011-53-971 по иску Префектуры Центрального административного округа города Москвы к ООО "Автомобили Фиат" о признании и сносе самовольной постройки не имеют преюдициального значения, поскольку приняты до 13 июля 2015 года, когда в связи с принятием Федерального закона N 258-ФЗ изменились критерии самовольности постройки.

На момент принятия указанных судебных актов статья 222 Гражданского кодекса Российской Федерации действовала в иной редакции, не предусматривающей полномочия Правительства Москвы по сносу объектов самовольного строительства, расположенных в зоне с особыми условиями использования территорий, на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Обстоятельства, связанные с возведением постройки в зоне с особыми условиями использования территорий в соответствии с пунктом 4 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, судами не исследовались и не могли быть исследованы в связи с отсутствием данных положений закона на момент принятия судебных актов.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции верно установил, что на момент включения спорного объекта недвижимости в пункт 205 приложения N 2 Постановления N 829-ПП (на 28 июня 2016 года), он соответствовал критериям самовольности постройки, предусмотренным статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции данной нормы на момент включения, находился в зоне с особыми условиями использования территорий, в связи с чем включён в постановление Правительства Москвы N 829-ПП законно и обоснованно.

Вместе с тем правильно установив фактические обстоятельства, суд пришёл к ошибочным выводам о том, что поскольку Постановление N 829-ПП имеет целевую направленность и в настоящее время полномочия по организации работы по сносу спорного здания полностью реализованы, то и не имеется оснований, установленных статьёй 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, для пребывания здания в перечне, установленном приложением N 2 к Постановлению N 829-ПП, и удовлетворил заявленные требования, признав оспариваемый в части нормативный правовой акт недействующим со дня принятия решения суда.

С данным выводом судебная коллегия согласиться не может, поскольку сам по себе факт сноса спорного здания не имеет правового значения для рассмотрения спора в рамках абстрактного нормаконтроля и не является основанием для удовлетворения заявленных требований административного истца, поскольку указанное здание обладало признаками самовольного строительства и размещалось на земельном участке, не предоставленном (не отведённом) для возведения капитальных объектов.

При таких обстоятельствах включение Правительством Москвы нежилого здания с кадастровым номером "данные изъяты" в Перечень, являющийся приложениемN 2 к Постановлению N829-ПП, в полной мере согласуется с положениями статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент включения в него оспариваемого пункта и на момент демонтажа строения, и прав административного истца не нарушает.

Вопреки доводам жалобы, регистрация права собственности и переход права сами по себе не препятствуют признанию построек самовольными в том случае, если они возведены на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешённое использование которого не допускает строительства на нём данного объекта, либо созданы без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

То обстоятельство, что в Арбитражном суде города Москвы рассматривается спор о взыскании убытков ввиду незаконного, по мнению административного истца, сноса лишь свидетельствует о том, что административный истец не лишён права обратиться в суд с заявлением об оспаривании Постановления N 829-ПП.

Нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым противоречило бы оспариваемое в части Постановление N 829-ПП, судом апелляционной инстанции не установлено, прав и свобод административного истца не нарушает.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку оспариваемые нормативные положения не нарушают прав и законных интересов административного истца, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.

При таких данных решение суда об удовлетворении иска подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных по делу требований.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского городского суда от 5 августа 2020 года, отменить и принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного иска обществу с ограниченной ответственностью "Автомобили Фиат" отказать.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи