Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 04 февраля 2021 г. по делу N 8а-32530/2020[88а-4517/2021-(88а-31885/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Исаевой Н.А, действующей в интересах Федерального государственного унитарного предприятия "102 Предприятие электрических сетей" Министерства обороны Российской Федерации", на решение Севастопольского городского суда от 25 мая 2020 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "102 Предприятие электрических сетей" Министерства обороны Российской Федерации" об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение прокурора Костюка А.И, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением правительства Севастополя от 6 февраля 2018 г. N 64-ПП утвержден Порядок проведения земляных работ, не требующих получения разрешения на строительство, на территории города Севастополя (далее - постановление N 64-ПП, Порядок).

Указанное постановление опубликовано на официальном сайте правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru 06 февраля 2018 г.

Постановлением правительства Севастополя от 13 февраля 2020 г. N 31-ПП, опубликованным на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru 14 февраля 2020 г, в постановление N 64-ПП внесены изменения.

Пунктом 7.3 Порядка (в действующей редакции) установлено, что департамент городского хозяйства города Севастополя в течение двух рабочих дней со дня представления заявителем документов в соответствии с пунктом 7.2 настоящего Порядка направляет запросы в порядке межведомственного электронного взаимодействия в уполномоченные организации, указанные в приложении N 2 к настоящему Порядку, о согласовании производства работ.

Одним из оснований для отказа в выдаче ордера на земляные работы является получение ответа от уполномоченных организаций, указанных в приложении N 2 к настоящему Порядку, о несогласовании производства земляных работ (абзац 11 пункта 9.1 Порядка).

Приостановление проведения земляных работ, в том числе работ по размещению временных ограждений, временных объектов, предусмотренных ордером на земляные работы, осуществляется уполномоченными органами государственной власти в пределах компетенции в случае приостановления действия разрешений (согласований) на проведение работ, являющихся целью проведения земляных работ (установки временных ограждений, размещения временных объектов) (пункт 13.1.5 Порядка).

Из пункта 14.2.8 Порядка следует, что аннулирование ордера на земляные работы осуществляется Департаментом в случае получения отказа органов государственной власти, организаций в согласовании (отзыва согласования) документов, необходимых для оформления ордера на земляные работы и проведения в соответствии с ордером работ, в случае, если заявителю выдан ордер на земляные работы.

В приложении N 2 к Порядку приведен Перечень уполномоченных организаций для согласования производства земляных работ, не требующих получения разрешения на строительство, на территории города Севастополя: 1. ПАО "Севастопольгаз"; 2. ООО "Севастопольэнерго"; 3. АО "СЕВАСТОПОЛЬ ТЕЛЕКОМ"; 4. ГУПС "Водоканал"; 5. ГУПС "Севтеплоэнерго"; 6. Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя; 7. Федеральное государственное унитарное предприятие "102 Предприятие электрических сетей" Министерства обороны Российской Федерации; 8. Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя; 9. ГБУ "Горсвет"; 10. Главное управление МЧС по г. Севастополю; 11. ГУП "Севэлектроавтотранс им. А.С. Круподерова"; 12. Главное управление природных ресурсов и экологии города Севастополя; 13. Управление Росреестра по Республике Крым и Севастополю; 14. Департамент транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Севастополя.

Федеральное государственное унитарное предприятие "102 предприятие электрических сетей" Министерства Обороны Российской Федерации (далее - ФГУП "102 ПЭС Минобороны России) обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующими со дня принятия пункт 7.3, абзац 11 пункта 9.1, пункты 13.1.5, 14.2.8, Приложение N 2 к Порядку (в редакции постановления Правительства Севастополя от 13 февраля 2020 г. N 31-ПП), ссылаясь на их противоречие статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", пункту 1 статьи 4, части 1 статьи 9, статье 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пунктам 10, 12 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160, пунктам 16, 22, 23 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878, пунктам 18, 25 Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578, пункту 7 Типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденных приказом Минстроя Российской Федерации от 17 августа 1992 г. N 197.

Решением Севастопольского городского суда от 25 мая 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. в удовлетворении исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной представителем ФГУП "102 ПЭС Минобороны России по доверенности Исаевой Н.А. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов и удовлетворении требований искового заявления.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 3 декабря 2020 года, определением судьи кассационной инстанции от 23 декабря 2020 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснение прокурора Костюка А.И, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение судами норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В силу пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Правительство Севастополя является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти города Севастополя, обладающим общей компетенцией и обеспечивающим согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Севастополя (часть 2 статьи 31 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС (принят Законодательным Собранием города Севастополя 11 апреля 2014 г.), статья 2 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя" (принят Законодательным Собранием города Севастополя 30 апреля 2014 г.).

К полномочиям Правительства Севастополя, в том числе относятся осуществление мер по обеспечению единства городского хозяйства и развитию города Севастополя, разработка и осуществление городской политики в области развития городской инфраструктуры и обеспечения единства городского хозяйства, регулирование вопросов благоустройства города Севастополя, осуществление контроля за использованием и охраной земель и других объектов недвижимости на территории города Севастополя, осуществление управления в области земельных отношений (статьи 26, 27 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя").

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суды правомерно указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят правительством Севастополя в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и опубликования, а также не усмотрел его противоречий нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судебными инстанциями проверены доводы о несоответствии оспариваемого постановления требованиям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ).

Данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (часть 1 статьи 1).

Под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. В силу положений части 2 статьи 1 этого же Федерального закона его действие распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг.

Подведомственная государственному органу или органу местного самоуправления организация - государственное или муниципальное учреждение либо унитарное предприятие, созданные соответственно государственным органом Российской Федерации, органом государственной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления (пункт 8 статьи 2 этого Федерального закона).

Частью 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ установлено, что перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и которые предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, утверждается:

постановлением Правительства Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг;

нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг;

нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления органами местного самоуправления муниципальных услуг.

Перечни услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, размещаются на официальных сайтах органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, на сайтах организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ государственных и муниципальных услуг, а также в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на едином портале государственных и муниципальных услуг (часть 4 статьи 9 указанного Федерального закона).

Из содержания Порядка не следует, что он является нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, которым, по смыслу части 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, подлежит утверждению перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 данного Федерального закона государственных услуг.

Соответственно, не усматриваются и противоречия оспариваемых положений Порядка, в том числе Приложения N 2 приведенным нормам закона.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ).

Порядок регулирует правоотношения, связанные с проведением земляных работ, не требующих получения разрешения на строительство, на территории города Севастополя (пункт 1.1), которым также установлен порядок и основания выдачи, продления и закрытия ордеров на земляные работы на территории города Севастополя.

Приказом департамента городского хозяйства г. Севастополя от 29 августа 2018 г. N 346-ОД в качестве самостоятельного нормативного правового акта утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Выдача, продление и закрытие ордеров на земляные работы на территории города Севастополя".

Порядок не является административным регламентом, следовательно, доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений статье 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, устанавливающей требования к структуре административных регламентов, являются несостоятельными.

На основании анализа положений пунктов 10, 12 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160, пунктов 16, 22, 23 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 г. N 878, пунктов 18, 25 Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578, пункта 7 Типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей, утвержденных приказом Минстроя Российской Федерации от 17 августа 1992 г. N 197, судами обоснованно отклонены доводы о противоречии оспариваемых положений Порядка перечисленным федеральным нормам.

При этом указанные нормы федерального законодательства также содержат предписания, согласно которым работы, в том числе земельные, в пределах территории охранных зон сетей, должны согласовываться с владельцами таких сетей (сетевыми организациями), и допускают отказ в согласовании в случае, если осуществление соответствующих действий нарушает требования, установленные нормативными правовыми актами, и может повлечь нарушение функционирования соответствующих объектов. Оспариваемым Порядком иные правила поведения не установлены.

Также на основании должной правовой оценки не приняты во внимание доводы о том, что Порядок позволяет организациям, участвующим в согласовании, немотивированно уклонится от выдачи согласований, отозвать или приостановить согласование. Такие доводы не основаны на положениях оспариваемых норм.

Отсутствие в Порядке критериев, при которых организациями, участвующими в отношениях по выдаче ордера на земляные работы, возможен отказ в выдаче согласований, отзыв или приостановление согласований, о противоправности и правовой неопределенности оспариваемых норм не свидетельствует.

Приведенные акты федерального законодательства подлежат непосредственному применению на всей территории Российской Федерации в соответствующих, урегулированных нормами данных актов сферах: охраны объектов электросетевого хозяйства, газораспределительных сетей, линий и сооружений связи, коммунальных тепловых сетей, в том числе и в отношениях по выдаче ордера на земляные работы в г. Севастополе.

Содержащиеся в Порядке нормы, предусматривающие необходимость согласования уполномоченными организациями производства земляных работ, возможность отказа в согласовании, отзыва или приостановления уже выданных согласований, приняты исполнительным органом государственной власти города Севастополя в соответствии с предоставленной вышеуказанными нормами федерального законодательства компетенцией. Отсутствие в федеральных нормативных правовых актов аналогичных положений, предусматривающих право владельцев сетей отзывать или приостанавливать ранее выданные согласования, не исключает возможность урегулирования таких правоотношений на региональном уровне, при соблюдении требований о непротиворечии региональных нормативных правовых актов нормам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемый нормативный правовой акт содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче ордера на земляные работы (пункт 9), приостановления проведения работ, предусмотренных ордером на земляные работы (пункт 13), аннулирования ордера на земляные работы (пункт 14), что опровергает доводы административного истца об обратном.

Оспариваемые положения Порядка не содержат норм, допускающих организациям, участвующим в согласовании производства земляных работ, производить произвольный отказ в выдаче согласований, отзыв или приостановление согласований, которые при этом должны исходить из общего принципа законодательства о пределах осуществления гражданских прав, закрепленного статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Исключение из приведенных правоотношений указанного принципа не будет обеспечивать достижение целей оказания услуги по выдаче ордера на земляные работы даже в случае, если оспариваемый Порядок будет содержать соответствующие критерии, при которых организациями, участвующими в отношениях по выдаче ордера на земляные работы, возможен отказ в выдаче согласований, отзыв или приостановление согласований, и на отсутствие которых в данный момент ссылается административный истец.

Правомерен вывод судов об отсутствии противоречий оспариваемых положений статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку Порядком не создаются дискриминационные условия, не вводятся ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, не установлены запреты или введены ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, иные ограничения, то есть условия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к обоснованному выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Поскольку судами не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 25 мая 2020 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 4 февраля 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

А.Е. Иванов