Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 03 марта 2021 г. по делу N 8а-2176/2021[88а-3152/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Евтифеевой О.Э, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференц-связи, обеспечиваемой Верховным Судом Республики Бурятия, кассационное представление Байкальского межрегионального природоохранного прокурора на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года (в части) и кассационную жалобу Министерства природных ресурсов Республики Бурятия на решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года

по административному делу N 2а-1720/2019 по административному исковому заявлению Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации к Министерству природных ресурсов Республики Бурятия о признании незаконным бездействия по исключению попадания нефтепродуктов в реку Селенга, обязании произвести мероприятия по ликвидации скопления нефтепродуктов, мероприятия по защите реки Селенга от загрязнения нефтепродуктами.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, объяснения Гармаевой Л.В, представляющей интересы Министерства природных ресурсов Республики Бурятия, поддержавшей доводы кассационной жалобы, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Симоненко Е.В, поддержавшей доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Восточно-Байкальский межрайонный природоохранный прокурор (далее - прокурор), действуя в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, просил признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия (далее - Минприроды РБ) по непринятию мер по организации ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов в "данные изъяты", с целью исключения попадания нефтепродуктов в реку Селенга. Прокурор также просил возложить на административного ответчика обязанность по устранению допущенных нарушений.

Требования мотивированы тем, что Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства при ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в "данные изъяты". Установлено, что в 2012 году между Минприроды РБ и "данные изъяты" заключен государственный контракт "данные изъяты" на выполнение работ по параметризации подземного загрязнения нефтепродуктами. Однако при выполнении данных работ количественные и пространственные параметры скопления нефтепродуктов, в том числе в зонах переменного насыщения, не установлены. Итоговый отчет "данные изъяты" и составленная по результатам выполнения работ программа не содержат сведения о мероприятиях, необходимых для ликвидации в полном объеме подпочвенного скопления нефтепродуктов. Мероприятия по установлению параметров скопления нефтепродуктов проводились в рамках Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 гг.". Целевым индикатором мероприятий, определенных указанной Программой, является снижение общей площади земель Байкальской природной территории, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению. Однако указанные цели достигнуты не были, в том числе по причине бездействия Минприроды РБ, выразившегося в ненадлежащей организации работ по установлению параметров линзы и механизма ее ликвидации, ненадлежащей разработке задания при размещении госзаказа на определение параметров скопления нефтепродуктов. В 2013 году между Минприроды РБ и "данные изъяты" заключен другой государственный контракт "данные изъяты", сроком исполнения работ до 8 февраля 2019 года, который предусматривал выполнение всех мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, защите поверхностных и подземных вод, в том числе по обустройству перехватывающего дренажа для предотвращения попадания в реку Селенга нефтезагрязнений.

Между тем, установлено, что обустроенный на береговой линии реки перехватывающий дренаж не обеспечивает полного удаления нефтепродуктов в период половодья. Таким образом, ликвидация подпочвенного скопления нефтепродуктов проведена частично, ее механизм Минприроды РБ не определен, что указывает на незаконное бездействие.

Решением Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года исковые требования прокурора удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года решение Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года изменено. Резолютивная часть решения изложена в следующей редакции: административное исковое заявление Восточно-Байкальского межрайонного природоохранного прокурора удовлетворить; признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов Республики Бурятия, выразившееся в неисполнении мероприятий Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, за период 2012-2019 гг.; обязать Министерство природных ресурсов Республики Бурятия в срок до 31 декабря 2020 года принять меры по исполнению Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, в целях достижения ожидаемых результатов указанной Федеральной целевой программы.

В кассационном представлении прокурором ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года в части определенного судом способа устранения допущенного административным ответчиком нарушения и оставлении решения Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ от 3 июня 2019 в указанной части без изменения, со ссылкой на нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, мотивируя тем, что исполнение решения суда в редакции, изложенной судом апелляционной инстанции, является невозможным и не повлечет восстановления нарушенных прав неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, и, следовательно, достижения задач административного судопроизводства по защите прав; укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. По мнению прокурора, обязав ответчика принять меры по исполнению Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847, в целях достижения ожидаемых результатов указанной Федеральной целевой программы, суд не учел, что достижение ожидаемых результатов указанной программы не являлось предметом иска и судебного контроля при рассмотрении настоящего спора; само по себе достижение ожидаемых результатов Федеральной целевой программы не предполагает ликвидацию подпочвенного скопления нефтепродуктов в полном объеме; реализация программы происходит на территории трех субъектов, программой предусмотрены в том числе, мероприятия, относящиеся непосредственно к полномочиям Российской Федерации и реализуемые федеральными органами, в связи с чем ответчик объективно не может принять меры по исполнению программы в полном объеме.

Административный ответчик в кассационной жалобе ставит вопрос об отмене решения Железнодорожного районного суда г. Улан-Удэ Республики Бурятия от 3 июня 2019 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года, принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований в полном объеме со ссылкой на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права. Полагает, что бездействие со стороны Минприроды РБ в рассматриваемом случае отсутствует, предусмотренные действующим законодательством полномочия по реализации Федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие байкальской природной территории на 2012-2020 годы" Министерством исполнялись, от их исполнения ответчик не уклоняется. Отмечает, что вопросы, связанные с исполнением обязательств, вытекающих из государственных контрактов, заключенных ответчиком во исполнение Федеральной целевой программы, не могут быть предметом проверки в рамках административного судопроизводства.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационного представления и кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Из материалов дела следует и установлено судами, что Восточно-Байкальской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка соблюдения природоохранного законодательства при осуществлении работ, связанных с ликвидацией подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды крупнейшего притока озера Байкал - реки Селенга в "данные изъяты".

Установлено, что мероприятия по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов предусмотрены Федеральной целевой программой "Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 847 (далее - Федеральная целевая программа, ФЦП).

Из раздела III Концепции федеральной целевой программы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 года N 1274-р (далее - Концепция), следует, что на протяжении 30 последних лет остается нерешенной проблема загрязнения реки Селенги нефтепродуктами в районе пос. Стеклозавод.

Одной их основных задач Федеральной целевой программы является сокращение сбросов загрязняющих веществ в водные объекты Байкальской природной территории; снижение уровня загрязненности отходами Байкальской природной территории, в том числе обеспечение восстановления территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению.

Государственным заказчиком указанных работ является Минприроды России.

Объемы финансирования природоохранных мероприятий, реализуемых на Байкальской природной территории, предусмотрены заключенными между Минприроды России и Правительством Республики Бурятия Соглашениями о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на софинансирование природоохранных мероприятий, предусмотренных указанной Федеральной целевой программой.

Сроки реализации Программы - 2012-2020 годы; первый этап - 2012-2015 годы; второй этап - 2016-2020 года.

Ожидаемым результатом осуществления мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в "данные изъяты" - рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод (Республика Бурятия), является сокращение площадей с высоким и экстремально высоким загрязнением на 0, 47 кв. километра, а также исключение поступления загрязненных нефтепродуктами подземных вод в реку Селенгу в объеме 22 тонны нефтепродуктов в год (пункт 6 Приложения N ФЦП).

Уполномоченным органом, обязанным совершать охранные меры в отношении водного объекта, находящегося в федеральной собственности и расположенного на территории Республики Бурятия, является Министерство природных ресурсов Республики Бурятия, что следует из Положения о Министерстве природных ресурсов Республики Бурятия, утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 9 марта 2007 года N 65.

Согласно пункту 1.1 названного Положения Минприроды РБ является специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в области водных отношений и экологической экспертизы. Из материалов дела видно, что во исполнение определенных Федеральной целевой программой мероприятий 27 ноября 2012 года между Минприроды РБ и "данные изъяты" заключен государственный контракт N на выполнение работ по параметризации подземного загрязнения нефтепродуктами в рамках выполнения мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в "данные изъяты" - рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод" (далее - госконтракт N).

"данные изъяты" приняло на себя обязательства выполнить в том числе рекогносцировочное обследование территории; геоэкологическое обследование с целью определения объемов поверхностных и подземных загрязнений; бурение картировочных и наблюдательных скважин; мониторинговые наблюдения динамики контура линз жидких нефтепродуктов; мониторинговые наблюдения за уровнем грунтовых вод, накоплением жидких нефтепродуктов на поверхности воды в скважинах; определение концентраций сорбированных нефтепродуктов в почвах; разработку Программы ликвидации подземного загрязнения нефтепродуктами; камеральную обработку материалов исследований и обобщение результатов в техническом отчете.

Другой заключенный между Минприроды РБ и "данные изъяты" государственный контракт N от 15 ноября 2013 года (далее также - госконтракт N) предусматривал выполнение подрядчиком всех мероприятий по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенга в "данные изъяты"

В соответствии с Техническим заданием (приложение N к госконтракту N) предусмотрено, что основным видом работ является рекультивация нарушенных земель, защита поверхностных и подземных вод; основной задачей - техническая и биологическая рекультивация земель не менее "данные изъяты" га. Срок выполнения работ - до 8 февраля 2019 года.

По результатам выполнения работ в рамках указанных госконтрактов "данные изъяты" составлены и переданы заказчику, в том числе:

- Программа работ по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов; Итоговый технический отчет о выполнении работ в рамках госконтракта N от 27 ноября 2012 года (материалы указанных документов находятся, в том числе во 2-м томе настоящего дела);

- Итоговый отчет о выполнении работ по государственному контракту N от 15 ноября 2013 года; экспертное заключение о соответствии объемов и качества проведенных работ по госконтракту, выполненное "данные изъяты" "данные изъяты"

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции руководствуясь положениями частей 2 и 3 статьи 80.1, статьи 80.2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласился с доводами прокурора, признав оспариваемое бездействие Минприроды РБ незаконным и возложив на него обязанности по организации проведения мероприятий по установлению параметров скопления нефтепродуктов; по определению механизма ликвидации скопления нефтепродуктов в полном объеме и обеспечению выполнения мероприятий по исключению загрязнения реки Селенга нефтепродуктами; по организации мероприятий по защите реки Селенга от загрязнения нефтепродуктами в период затопления береговой полосы путем возведения защитных сооружений.

С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции, изменив решение суда первой инстанции.

Судебная коллегия полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы, кассационного представления не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке заявителями обстоятельств дела.

Как следует из материалов административного дела, судами первой и апелляционной инстанций обоснованно установлены отсутствие предполагаемого результата, недостижение на момент рассмотрения дела определенных Программой индикаторов, показателей результативности мероприятий, а также непринятие Министерством необходимых и исчерпывающих мер по организации ликвидации указанного скопления нефтепродуктов, что свидетельствует о бездействии административного ответчика.

Таким образом, суд апелляционной инстанции правильно пришел к выводам о допущении Министерством незаконного бездействия, выразившегося в неисполнении мероприятий Программы за рассматриваемый период 2012-2019 годы, поскольку оно допущено при реализации мероприятий в рамках реализации программы, иными актами данная обязанность для административного ответчика не определена.

Судебная коллегия, принимая во внимание уникальность Байкальской природной территории, установленные судами первой и апелляционной инстанций обстоятельства, касающиеся реальной угрозы недостижения ожидаемого результата Программы на момент рассмотрения настоящего дела соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций.

Оспаривая законность принятых по настоящему делу судебных актов административный ответчик ссылается на надлежащее исполнение возложенной на него Федеральной целевой программой обязанности по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов, посредством заключения двух государственных контрактов, вопрос о надлежащем исполнении которых в рамках заявленного требования не подлежит разрешению, вследствие чего указанное прокурором бездействие не допущено.

Данные доводы являлись предметом проверки судов и как правильно было установлено, заключение государственных контрактов не свидетельствует о принятии надлежащим мер по ликвидации подпочвенного скопления. Следует также отметить, что согласно представленной исполнителем информации по результатам выполненных работ ликвидация скопления невозможна до устранения возможности поступления нефтепродуктов с территории, выполнение работ на которой не охватывалось условиями контракта.

Доводы кассационного представления не указывают на неправильность выводов суда апелляционной инстанции относительно предмета заявленного требования, поскольку оспариваемое бездействие связано исключительно с неисполнением пункта 6 Перечня мероприятий Федеральной целевой программы и как правильно указала судебная коллегия, применительно ко времени возникновения спорных правоотношений, иными нормативными актами исполнение данной обязанности административным ответчиком не было предусмотрено, в объёме определённом указанной выше нормой.

Доводы прокурора о возможной неопределённости судебного акта, невозможности его исполнения, неправильном определении судом апелляционной инстанций предмета заявленного требования, также подлежат отклонению, поскольку из материалов дела не следует, что обязанность по ликвидации подпочвенного скопления нефтепродуктов возложена Федеральной целевой программой на иное лицо, либо в рамках указанной программы административной ответчик обязан к совершению иных действий. Согласно позиции административного ответчика в судах первой и апелляционной инстанций несогласие с заявленными исковыми требованиями Министерством ограничено исключительно доводами об исполнении обязанности посредством заключения контрактов.

Судом апелляционной инстанции обоснованно указано, что определение порядка и способа достижения ожидаемых к концу 2020 года результатов выполнения мероприятий Федеральной целевой программы относится к компетенции административного ответчика, который действует самостоятельно при организации проведения комплекса соответствующих мероприятий и поскольку предпринятые меры недостаточны и при установленных по настоящему делу обстоятельствах не указывают на возможность изначального достижения поставленного результата, судебная коллегия пришла к обоснованному выводу о бездействии, связанном с неисполнением ФЦП.

Указанные выше доводы кассационной жалобы являлись предметом тщательной проверки судов первой и апелляционной инстанций, направлены на переоценку доказательств, представленных суду первой инстанции, и на несогласие с выводами судебных инстанций по результатам их оценки, что в соответствии с частью 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полномочия суда кассационной инстанции не входит и основанием для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке не может являться.

Доводы кассационного представления и кассационной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

При таких обстоятельствах, Судебная коллегия полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов установленным обстоятельствам дела соответствуют, не допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, оснований для отмены апелляционного определения в кассационном порядке в пределах доводов кассационного представления и кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 20 ноября 2019 года оставить без изменения, кассационное представление и кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи