Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 03 марта 2021 г. по делу N 8а-189/2021[88а-4573/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Рахманкиной Е.П, судей Анатийчук О.М, Войты И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Межмуниципального отдела МВД России "Гусь-Хрустальный" Владимирской области по доверенности Кузнецовой Оксаны Олеговны на решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 февраля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 25 июня 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Хошокова Каноатшо Кодиржоновича к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации "Гусь-Хрустальный" об оспаривании решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию (номер, присвоенный судом первой инстанции 2а-324/2020 г.)

Заслушав доклад судьи Анатийчук О.М, установила:

Хошоков К.К. обратился в суд с иском к межмуниципальному отделу ОМВД России "Гусь-Хрустальный" об оспаривании решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.

В обоснование требований истец указывал, что является гражданином "данные изъяты". В отношении него отделом по вопросам миграции МО МВД России "Гусь- Хрустальный" 09 декабря 2019 года принято решение о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации на основании подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Полагал, что данное решение является незаконным, принято без учета, что на территории Российской Федерации он проживал с семьей, супруга Моисеева И.Е. и "данные изъяты" ребенок ФИО3, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, являются гражданами Российской Федерации, решение противоречит требованиям статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Решением Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 февраля 2020 года административное исковое заявление Хошокова К.К. удовлетворено, признано незаконным и отменено решение о неразрешении ему въезда на территорию Российской Федерации от 09 декабря 2019 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 25 июня 2020 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 18 января 2021 года, ответчик ставит вопрос об отмене апелляционного определения и решения суда первой инстанции с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований. Полагает, что судами допущены нарушения норм материального и процессуального права.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции от 04 февраля 2021 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Из материалов дела следует, что 09 декабря 2019 года начальником МО МВД России "Гусь-Хрустальный" принято о запрете ФИО10, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, гражданину "данные изъяты", въезда на территорию Российской Федерации сроком на пять лет до ДД.ММ.ГГГГ.

Решение принято на основании подпункта 11 части 1 статьи 27 ФЗ от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", основанием для его принятия послужило привлечение Хошокова К.К. неоднократно (два и более раза) в течение одного года к административной ответственности: постановлением заместителя начальника МО МВД России "Гусь-Хрустальный" N 387267 от 12 ноября 2018 года, за совершение правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 18.10 КоАП РФ; постановлением судьи Гусь-Хрустального городского суда по делу N 5-241/2018 от 12 ноября 2018 года по части 1.1 статьи 18.8 КоАП РФ.

Удовлетворяя административное исковое заявление Хошокова К.К, суды обеих инстанций исходили из того, что у ответчика не имелось, предусмотренных законом оснований, для принятия решения о запрете истцу въезда на территорию Российской Федерации, поскольку в силу положений статьи 4.6 КоАП РФ отсутствовала неоднократность привлечения к административной ответственности - совершенные правонарушения выявлены одномоментно, постановления о привлечении к административной ответственности вынесены в один день и не вступили в законную силу, в то время как неоднократность подразумевает привлечение два и более раза к административной ответственности, то есть лицо должно быть привлечено к ответственности вновь после того как в отношении него вынесено постановление о привлечении к административной ответственности, вступившее в законную силу. Кроме того судами, учтено, что Хошоков К.К. с 10 декабря 2019 года состоит в зарегистрированном браке с гражданкой Российской Федерации Моисеевой И.Е.; они имеют сына ФИО2 ФИО3, ДД.ММ.ГГГГ года рождения, являющегося также гражданином Российской Федерации.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (часть 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. При этом, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, предоставляет право на беспрепятственный въезд в Российскую Федерацию только гражданам Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 27), допускает ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо, в том числе в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Вопросы выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, в том числе иностранных граждан, урегулированы Федеральным законом от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", в котором законодатель в развитие приведенных конституционных положений в рамках предоставленной ему дискреции определилслучаи, когда иностранному гражданину въезд в Российскую Федерацию не разрешен.

Такое законодательное регулирование согласуется с закрепленным в Конституции Российской Федерации принципом ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также не противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, которые в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

Статья 4.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. В соответствии с данной нормой лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

Таким образом, административная ответственность считается реализованной с момента исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

Между тем, положениями подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" установлены иные нормы правового регулирования, не связанные с установлением повторности правонарушения в порядке статьи 4.6 КоАП РФ, а определяющие неоднократность применения мер административной ответственности к иностранному гражданину с целью установления принципов признания и соблюдения иностранным гражданином российских законов как одного из основных критериев для определения возможности и желательности его пребывания на территории Российской Федерации.

Так, въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекались к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо с нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, - в течение пяти лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Судами установлено, что Хошоков К.К. привлекался к административной ответственности дважды по части 1 статьи 18.10 и части 1.1. статьи 18.8 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с выводами судов относительно отсутствия у ответчика оснований для принятия решения о запрете Хошокову К.К. въезда на территорию Российской Федерации в связи с отсутствием неоднократности привлечения к административной ответственности.

То обстоятельство, что постановления о привлечении к административной ответственности вынесены в отношении истца в один день, не имеется правового значения для применения положений подпункта 11 части 1 статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 года, не допуская вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права каждого на уважение частной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции, одновременно делает исключение для случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 8).

Европейский Суд указывал, что предъявление властям принимающей страны семейной жизни как свершившегося факта не влечет обязательство этих властей в соответствии со статьей 8 Конвенции разрешить заявителю поселиться в стране. В целом лица, находящиеся в этой ситуации, не имеют оснований ожидать, что им будет предоставлено право проживания (постановление Европейского Суда от 31 июля 2008 года по делу "Даррен Омореги и другие против Норвегии", жалоба N 265/07 и решение Европейского Суда от 13 ноября 2012 года по делу "B.V. против Швеции", жалоба 57442/11).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 5 марта 2014 года N 628-О, семья и семейная жизнь, относясь к ценностям, находящимся под защитой Конституции Российской Федерации и международных договоров России, не имеют, однако, безусловного во всех случаях преимущества перед другими конституционно значимыми ценностями, а наличие семьи не обеспечивает иностранным гражданам бесспорного иммунитета от законных и действенных принудительных мер в сфере миграционной политики, соразмерных опасности миграционных правонарушений (особенно массовых) и практике уклонения от ответственности.

В связи с чем, само по себе наличие семьи на территории Российской Федерации не является основанием для невозможности применения мер по запрету въезда на территорию Российской Федерации в случае совершения лицами административных правонарушений, связанных с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо с нарушением режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности.

Из материалов дела следует, что Хошоков К.К. зарегистрировал брак с гражданкой Российской Федерации 10 декабря 2019 года, то есть после принятия оспариваемого решения о запрете въезда на территорию Российской Федерации.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу, что нормы международного права и Конституция Российской Федерации хотя и признают допустимым и обоснованным право государства ограничивать некоторые права и свободы граждан, в том числе иностранных, если это предусмотрено законом, но во главу угла ставят и обуславливают возможность такого ограничения необходимостью обеспечения интересов общественного порядка и соображениями национальной безопасности.

Таким образом, уполномоченные органы обязаны избегать формального подхода при рассмотрении вопросов, касающихся неразрешения въезда в Российскую Федерацию; подлежат обязательному учету обстоятельства, касающиеся непосредственно личности иностранного гражданина (длительность проживания в Российской Федерации, семейное положение, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, законопослушное поведение и др.).

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Определяющее значение при применении такой меры как запрет въезда на территорию Российской Федерации имеет тяжесть содеянного, степень вины правонарушителя и иные существенные обстоятельства, обуславливающие индивидуализацию при применении взыскания.

Между тем, эти обстоятельства судами не выяснялись, сторонам не предлагалось представить доказательства в их подтверждение либо опровержение, с целью последующей оценки соразмерности применения мер по запрету въезда на территорию Российской Федерации.

Тогда как эти обстоятельства имеют значение для правильного разрешения настоящего административного дела и подлежат обязательному установлению, исследованию и соответствующей оценке в ходе судебного разбирательства.

При таком положении принятые судебные решения нельзя признать законными.

С учетом того, что судами допущены нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, а суд кассационной инстанции лишен возможности их устранить, принятые судебные акты подлежат отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Гусь-Хрустального городского суда Владимирской области от 20 февраля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Владимирского областного суда от 25 июня 2020 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Гусь-Хрустальный городской суд Владимирской области в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи