Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 03 марта 2021 г. по делу N 8а-1487/2021[88а-3027/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Собрания депутатов Пустошкинского района Псковской области на решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года (N 2а-281/2020) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года (N 33а-1853/2020) по административному исковому заявлению главы Пустошкинского района Псковской области Васильковой С.Р. к Собранию депутатов Пустошкинского района Псковской области об оспаривании в части решения Собрания депутатов Пустошкинского района Псковской области.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителей Собрания депутатов Пустошкинского района Псковской области Торбина А.А. и Третьякова Ю.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя Васильковой С.Р. Маятниковой Е.Л, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Глава Пустошкинского района Псковской области Василькова С.Р. обратилась в Опочецкий районный суд Псковской области с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Пустошкинского района Псковской области о признании незаконными пунктов 1 (в части) и 2 решения Собрания депутатов Пустошкинского района от 18 мая 2020 года N 159 "Об отчете Главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации Пустошкинского района и иных подведомственных органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, постановленных Собранием депутатов Пустошкинского района, за 2019 год" (далее - Решение N 159), возложении обязанности опубликовать решение суда в печатном издании Пустошкинского района - газете "Вперед" в течение 15 дней со дня, следующего за днем вступления решения в законную силу.

В обоснование требований указала, что 8 сентября 2019 года она избрана главой муниципального образования "Пустошкинский район", 19 сентября 2019 года вступила в указанную должность. Согласно положениям Устава Пустошкинского района, утвержденного решением Собрания депутатов Пустошкинского района от 30 мая 2005 года N 154 (далее - Устав), глава муниципального образования "Пустошкинский район" возглавляет Администрацию Пустошкинского района. 29 марта 2020 года Василькова С.Р. в соответствии с требованиями законодательства направила в Собрание депутатов Пустошкинского района отчет о деятельности Администрации Пустошкинского района за 2019 год, отчет о результатах деятельности главы Пустошкинского района за 2019 год не направлялся, так как с момента вступления ее в должность (с 19 сентября 2019 года) прошло менее года. 18 мая 2020 года по результатам рассмотрения указанного отчета Собранием депутатов Пустошкинского района принято Решение N 159, пункт 1 которого предусматривает, что отчет главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации Пустошкинского района и иных подведомственных органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, постановленных Собранием депутатов Пустошкинского района, за 2019 год, принять к сведению, а пункт 2 - признать работу главы Пустошкинского района Васильковой С.Р. за 2019 год с момента вступления в должность неудовлетворительной. По мнению административного истца, указанное решение нарушило ее право на оценку результатов деятельности за полный календарный год.

Кроме того, неудовлетворительная оценка в соответствии со статьей 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данной два раза подряд, влечет возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования. Полагала, что оспариваемые пункты решения N 159 противоречат части 5.1 статьи 36 ФЗ N 131-ФЗ и аналогичным положениям Устава, отчет главы муниципального образования носит регулярный, плановый характер - один раз в каждом календарном году, предоставляет информацию о деятельности лица в данной должности за истекшие 12 месяцев работы, и только отчет за целый календарный год может порождать правовые последствия в виде неудовлетворительной оценки деятельности. Указала, что исполнение ею полномочий главы района менее года не давало Собранию депутатов Пустошкинского района правовых оснований для оценки ее деятельности как главы района.

Кроме того, по мнению административного истца, решение N 159 принято с нарушением процедуры, предусмотренной статьями 30, 31, 34, части 1 статьи 37.6 Регламента Собрания депутатов Пустошкинского района, утвержденного решением Собрания депутатов от 27 апреля 2007 года N 8 (далее - Регламент), так как отчет о деятельности Администрации Пустошкинского района за 2019 год рассмотрен после 30 апреля 2020 года, отчет и проект решения не направлялись в комиссии Собрания депутатов, на их заседаниях не рассматривались, отчет не включен при подготовке сессии в повестку дня, публикуемую в районной газете; на сессии 18 мая 2020 года заслушан доклад о работе Администрации района, а не главы района, при этом депутатами заданы вопросы о результатах ее деятельности, то есть не по содержанию отчета и проекту решения; поправки, внесенные Собранием депутатов района, в текст проекта решения в виде слов "Отчет главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности" не соответствуют содержанию отчета и внесенного проекта решения, а также проекту повестки дня Собрания депутатов, опубликованному в районной газете "Вперед", соответственно, данный вопрос не мог быть рассмотрен Собранием депутатов района.

Решением Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года административный иск главы Пустошкинского района Псковской области Васильковой С.Р. удовлетворен частично, признаны незаконными пункт 1 Решения N 159 в части принятия к сведению Собрания депутатов Пустошкинского района отчета Главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности за 2019 год и пункт 2 Решения N 159, на Собрание депутатов Пустошкинского района Псковской области возложена обязанность опубликовать сообщение о принятом настоящем решении, включая резолютивную часть решения суда, в печатном издании Пустошкинского района газете "Вперед" в течение 15 дней со дня вступления настоящего решения в законную силу. В остальной части административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года отменено в части признания незаконным пункта 1 решения Собрания депутатов Пустошкинского района от 18 мая 2020 года N 159 "Об отчете главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации Пустошкинского района и иных подведомственных органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, постановленных Собранием депутатов Пустошкинского района, за 2019 год" в части принятия к сведению Собранием депутатов Пустошкинского района отчета главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности за 2019 год. В этой части постановлено новое решение, которым Васильковой С.Р. отказано в удовлетворении заявленных исковых требований о признания незаконным пункта 1 решения Собрания депутатов Пустошкинского района от 18 мая 2020 года N 159 "Об отчете главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации Пустошкинского района и иных подведомственных органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, постановленных Собранием депутатов Пустошкинского района, за 2019 год" в части принятия к сведению Собранием депутатов Пустошкинского района отчета главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности за 2019 год. Изменен абзац 4 резолютивной части решения Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года, путем исключения из него слова "включая резолютивную часть решения суда". В остальной части решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе на решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 13 января 2021 года, Собрание депутатов Пустошкинского района Псковской области ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушением норм материального и процессуального права.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что 8 сентября 2019 года на должность главы Пустошкинского района избрана Василькова С.Р.

Согласно постановлению территориальной избирательной комиссии Пустошкинского района Псковской области от 18 сентября 2019 года N 75/352 Василькова С.Р. зарегистрирована главой Пустошкинского района, в соответствии с постановлением Администрации Пустошкинского района от 19 сентября 2019 года Василькова С.Р. вступила в должность главы Пустошкинского района.

27 апреля 2020 года Василькова С.Р. направила в Собрание депутатов путем почтового отправления отчет главы Пустошкинского района о деятельности Администрации Пустошкинского района за 2019 год, 6 мая 2020 года отчет поступил в Собрание депутатов.

Председателем Собрания депутатов 14 мая 2020 года принято решение о созыве 17 внеочередной сессии Собрания депутатов 6 созыва 18 мая 2020 года в 15 час. 00 мин.

14 мая 2020 года в Пустошкинской районной газете "Вперед" опубликовано постановление о созыве 18 мая 2020 года внеочередной сессии Собрания депутатов, в проект повестки дня сессии включены различные вопросы, в том числе согласно пункту 2.7 - "Отчет главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2019 год".

Согласно протоколу Собрания депутатов от 18 мая 2020 года на заседании присутствовали 14 депутатов из 15 избранных; отчет главы района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации района и иных подведомственных органов местного самоуправления за 2019 год был включен в повестку дня под номером 7; в ходе рассмотрения депутатами представленного Отчета Васильковой С.Р. были заданы вопросы о результатах ее деятельности в качестве главы района, а также деятельности возглавляемой ею Администрации района.

По результатам рассмотрения указанного Отчета, Собранием депутатов принято Решение N 159, согласно которому Отчет главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности, деятельности Администрации Пустошкинского района и иных подведомственных органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов Пустошкинского района, за 2019 год принять к сведению (пункт 1); признать работу главы Пустошкинского района Васильковой С.Р. за 2019 год с момента вступления в должность неудовлетворительной (пункт 2).

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные административные исковые требования в части признания незаконным пункта 1 Решения N 159 в части принятия к сведению Собрания депутатов отчета главы Пустошкинского района о результатах своей деятельности за 2019 год, исходил из того, что Василькова С.Р. не предоставляла в Собрание депутатов отчет о своей деятельности в качестве главы района, перед Собранием депутатов как глава района не отчитывалась, задаваемые ей депутатами вопросы согласно протоколу касались в основном периода ее деятельности в 2020 году, поэтому законных оснований для принятия отчета к сведению у депутатов не имелось.

Проверяя решение суда в апелляционном порядке, судебная коллегия с данным выводом не согласилась, указав при этом, что у суда первой инстанции не имелось оснований для признания частично незаконным пункта 1 Решения N 159, поскольку Собранием депутатов решения о принятии к сведению Отчета главы района о своей деятельности за 2019 год не нарушены ни нормы действующего законодательства, ни права административного истца, его свободы и законные интересы. При этом суд не вправе давать оценку правильности восприятия Собранием депутатов представленного Отчета и доведенной Васильковой С.Р. информации, а также принимаемых Собранием депутатов решений в пределах предоставленной компетенции, если такими решениями не затрагиваются права административного истца.

Данные выводы суда апелляционной инстанции административным ответчиком не оспариваются.

Вместе с тем, удовлетворяя требования административного истца в части признания незаконным пункта 2 Решения N 159, суд первой инстанции исходил из того, что у Собрания депутатов отсутствовали полномочия по оценке деятельности главы района за 2019 год, в том числе с момента вступления ее в должность, с чем согласился суд апелляционной инстанции.

Такие выводы судов основаны на правильном применении судами норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Согласно части 1 статьи 74.1 ФЗ N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 3 части 2 данной статьи основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Анализируя правовые нормы приведенных выше статей 36 и 74.1 ФЗ N 131-ФЗ, Верховный Суд Российской Федерации в определении от 13 марта 2013 года N 9-КГ13-1 высказал правовую позицию о том, что отчет главы муниципального образования носит регулярный, плановый характер - один раз в каждом календарном году, предоставляет информацию о деятельности лица в данной должности за истекшие 12 месяцев работы. С учетом положений действующего законодательства, специфики муниципального управления и правовых последствий, связанных с представлением ежегодного отчета главы муниципального образования и результатами оценки данного отчета, если деятельность главы муниципального образования составляла менее календарного года, то у представительного органа муниципального образования отсутствовали правовые основания для оценки деятельности главы муниципального образования за отчетный календарный период.

Руководствуясь указанными правовыми нормами и правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанции пришли к обоснованному выводу о том, что у Собрания депутатов отсутствовали полномочия по оценке деятельности главы района за 2019 год, в том числе с момента вступления ее в должность, поскольку неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования может быть дана только по результатам его ежегодного отчета и за полный отработанный календарный год, а действующим законодательством не предусмотрены полномочия Собрания депутатов по даче такой оценки за фактически отработанное главой района время.

Содержащиеся в кассационной жалобе доводы об обратном основаны на неправильном толковании норм материального права.

По своей сути доводы кассационной жалобы сводятся к изложению и повторению правовой позиции административного ответчика, выраженной в ходе рассмотрения дела. Эти доводы не ставят под сомнение сделанные судами первой и апелляционной инстанций выводы, а потому не могут повлечь отмену принятых по делу судебных постановлений.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Суды первой и второй инстанций дали надлежащую оценку всем обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебных постановлений, по настоящему административному делу не допущено.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе по существу не опровергнутыми.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года в неотмененной и неизмененной апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года части и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Собрания депутатов Пустошкинского района Псковской области - без удовлетворения.

Решение Опочецкого районного суда Псковской области от 4 сентября 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 12 ноября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 18 марта 2021 года.