Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 марта 2021 г. по делу N 8а-977/2021[88а-3291/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Городкова А.В, судей: Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кобелев А.А, на решение Ломоносовского районного суда города Архангельска от 22 июня 2020 год, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 21 октября 2020 года по административному делу N 2а-1479/2020 по административному исковому заявлению Кобелев А.А, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, государственному инспектору в Архангельской области и Ненецком автономном округе по использованию и охране земель Чесноков Д.В. о признании незаконным и отмене предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Кобелева А.А. - Телятьева И.Ю, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Кобелев А.А. обратился в суд с административным иском к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу (далее по тексту также - Управление), государственному инспектору в Архангельской области и Ненецком автономном округе по использованию и охране земель Чеснокову Д.В. об оспаривании предписания от 14 мая 2019 года N 09-16/19-60 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства.

В обоснование заявления указал, что по результатам проведенной Управлением проверки выявлены нарушения, выразившиеся в нецелевом использовании принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером N, в связи с чем ему выдано предписание. Полагает, что нецелевого использования указанного участка не допускал, в связи с чем основания для вынесения в его адрес оспариваемого предписания отсутствовали.

Решением Ломоносовского районного суда города Архангельска от 8 июля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 30 октября 2019 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 февраля 2020 года принятые по делу судебные постановления отменены, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением Ломоносовского районного суда Архангельской области от 22 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 21 октября 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Как следует из представленных суду материалов, Кобелеву А.А. с 30 июня 2014 года принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 1 280 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", муниципальное образование "Заостровское", относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования, для сельскохозяйственного производства".

14 мая 2019 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу в адрес административного истца вынесено предписание N 09-16/19-60, которым Кобелеву А.А. в срок до 1 ноября 2019 года указано устранить выявленные в ходе проведенной проверки нарушения требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившиеся в нецелевом использовании этого земельного участка в части размещения на нем капитального строения на свайном основании с признаками жилой застройки, бытовки, септика.

Полагая данное предписание незаконным, Кобелев А.А. оспорил его в судебном порядке в установленный законом срок.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что предписание от 14 мая 2019 года N 09-16/19-60 выдано уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции при наличии к тому правомерного повода, соответствует положениям земельного законодательства, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Проверяя законность решения суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда согласилась с этими выводами по следующим основаниям.

В силу пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья (статья 77 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 1 части 6 статьи 30, часть 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191 -ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101 -ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного, изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Установив, что на принадлежащем Кобелеву А.А. земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения возведена постройка, отвечающая признакам индивидуального жилого дома, Управление правомерно вынесло в адрес административного истца оспариваемое предписание, указав на необходимость устранить нарушения требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

Земельный участок с кадастровым номером N, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имеющий вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, поставлен на кадастровый учет в 2012 году в связи с разделом земельного участка с кадастровым номером N, вид разрешенного использования выделяемого земельного участка определен на основании постановления главы муниципального образования "Приморский район" от 12 февраля 2001 года N 58.

Суду не представлено доказательств того, что указанные категория земель, вид разрешенного использования земельного участка, принадлежащего административному истцу, в порядке, предусмотренном законом, были изменены и на дату вынесения оспариваемого предписания соответствовали его фактическому использованию.

Возводя индивидуальный жилой дом на земельном участке, не предназначенном для целей индивидуального жилищного строительства, о чем бесспорно свидетельствовали правоустанавливающие документы на это имущество, Кобелев А.А. принял на себя риски утраты этой постройки, в частности, при предъявлении соответствующего требования надзорными органами.

Распоряжением администрации муниципального образования "Заостровское" от 10 октября 2016 года N 85 отменено распоряжение администрации муниципального образования "Заостровское" от 2 февраля 2016 года N 8 "Об изменении вида разрешенного использования земельных участков" с даты его принятия, в связи с чем издание этого документа не может свидетельствовать о правомерности возведения на указанном в административном иске земельном участке индивидуального жилого дома. Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что земельный участок истца находится за пределами населенного пункта, поэтому оснований для изменения вида разрешенного использования этого участка без перевода из земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию, у органа местного самоуправления не имелось. Эти действия очевидно противоречили закону, что в дальнейшем и было признано органами местного самоуправления.

Вступившим в законную силу 26 января 2019 года решением Архангельского областного суда от 20 декабря 2018 года отдельные положения Генерального плана муниципального образования "Заостровское", утвержденного решением собрания депутатов муниципального образования "Приморский муниципальный район" от 11 февраля 2016 года N 222, признаны недействующими только по мотиву нарушения установленной статьями 24, 25, 28, 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедуры принятия данного нормативного правового акта. Это судебное постановление не предрешает, каким образом подлежит разрешению вопрос о градостроительном зонировании территории муниципального образования "Заостровское", как относящийся к исключительной компетенции уполномоченного органа исполнительной власти Архангельской области. Оно не означает включение земельного участка сельскохозяйственного назначения в границу населенного пункта, вопреки мнению представителя административного истца.

Признание недействующими отдельных положений данного документа территориального планирования само по себе не свидетельствует о том, что в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка невозможно установить его целевое назначение; соответствующие сведения содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, куда они внесены на основании выданных уполномоченным органом правоустанавливающих доку-ментов на это имущество (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Выраженное Кобелевым А.А. в административном иске мнение о том, что правительством Архангельской области в 2015 году принято решение об изменении категории земель отдельных земельных участков, в том числе, земельного участка, принадлежащего административному истцу, основано на неправильном понимании положений градостроительного законодательства.

То обстоятельство, что правительство Архангельской области в сентябре 2015 года в порядке, установленном пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласовало проект генерального плана муниципального образования "Заостровское", предусматривающий включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не повлекло за собой каких-либо правовых последствий, так как данный проект фактически не был реализован путем принятия нормативного правового акта в согласованной правительством Архангельской области редакции.

Выводы, содержащиеся в решении Ломоносовского районного суда города Архангельска от 5 марта 2019 года, принятом по делу о привлечении Кобелева А.А. к административной ответственности за неисполнение предписания Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 27 декабря 2018 года в силу прямого указания части 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не являются обязательными для суда при рассмотрении данного административного дела.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в постановлениях судов первой и апелляционной инстанций. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Ломоносовского районного суда города Архангельска от 22 июня 2020 год, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 21 октября 2020 года по административному исковому заявлению Кобелев А.А, к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Архангельской области и Ненецкому автономному округу, государственному инспектору в Архангельской области и Ненецком автономном округе по использованию и охране земель Чесноков Д.В. о признании незаконным и отмене предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, оставить без изменения, кассационную жалобу Кобелев А.А, - без удовлетворения.

Решение Ломоносовского районного суда города Архангельска от 22 июня 2020 год, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 21 октября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 22 марта 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: