Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. по делу N 8а-1695/2021[88а-6947/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Монмаря Д.В.

Рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи кассационную жалобу генерального директора ООО "Специализированный застройщик "Дельта М" - ФИО1 на решение Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 года и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 30 января 2020 года N 20-ПП "Об отмене постановления Правительства Севастополя от 4 марта 2019 года N 140-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе ул. Тараса Шевченко - ул. Молодых строителей г. Севастополь".

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, выслушав пояснения представителей ФИО2, ФИО3 прокурора ФИО4 прокурора ФИО5, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Севастополя от 4 марта 2019 года N 140-ПП утверждена градостроительная документация "Проект планировки и проект межевания территории в районе ул. Тараса Шевченко - ул. Молодых строителей, г. Севастополь" (далее - постановление от 4 марта 2019 года N 140-ПП).

Постановлением Правительства Севастополя от 30 января 2020 года N 20-ПП, официально опубликованным 31 января 2020 года, отменено постановление Правительства Севастополя от 4 марта 2019 года N 140-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе ул. Тараса Шевченко - ул. Молодых строителей, г. Севастополь" (далее - постановление от 30 января 2020 года N 20-ПП).

ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" обратилось в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнений, просило признать недействующим постановления Правительства Севастополя от 30 января 2020 г. N 20-ПП.

Решением Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года решение от 18 августа 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе представитель ООО "Специализированный застройщик "Дельта М" просит отменить решение суда и апелляционное определение. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 29 января 2020 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Определением от 18 марта 2021 года по делу объявлен перерыв до 25 марта 2021 года.

Судебное заседание 25 марта 2021 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Ленинским районным судом города Севастополя.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, выслушав пояснения, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

Правоотношения в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования.

Законодательное разграничение полномочий в градостроительной деятельности закреплено также статьями 6, 7, 8 ГрК РФ, определяющими соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.

В соответствии с частью 2 статьи 31 Устава города Севастополя, частью 1 статьи 2, статьей 27 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", частью 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя" Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя, осуществляет полномочия в сфере градостроительства и землепользования.

Пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

В силу статьи 41 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя" правовые акты или их отдельные положения утрачивают силу в случае признания правового акта или его отдельных положений утратившим силу другим правовым актом). Признание правовых актов или их отдельных положений утратившими силу осуществляется правовыми актами того же вида и того же органа государственной власти (должностного лица), принявшего (издавшего) исходные правовые акты, за исключением случаев, установленных частью 4 настоящей статьи. Орган государственной власти города Севастополя, издавший правовой акт, вправе отменить либо внести изменение в этот правовой акт.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Так, проверяя соответствие содержания постановления Правительства Севастополя от 30 января 2020 года N 20-ПП нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания оспариваемого акта недействующим.

Суд апелляционной инстанции согласился с данным выводом суда первой инстанции, дополнительно указав следующее.

Руководствуюсь положениями статей 2, 4, 9, 26, 41, 42, 43, 45 ГрК РФ следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проекты планировки и межевания территории должны соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования.

Судом установлено и подтверждено материалами дела, что административный истец является субарендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 4, 2 га, расположенного по адресу: "адрес" находящегося в аренде у ООО "данные изъяты"

На основании постановления от 4 марта 2019 года N 140-ПП в ЕГРН внесены сведения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для стоянок автомобильного транспорта" на "многоэтажная жилая застройка".

29 октября 2019 года департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" выдано разрешение на строительство многоквартирного жилого дома по указанному адресу.

Согласно проектам планировки и межевания территории целью разработки проектов является обоснование возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка с "для стоянок автомобильного транспорта" на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) код 2.6".

Заключением Правительства Севастополя по представленной ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" документации по планировке территории установлена цель разработки проектов планировки и межевания территории - обоснование возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка на "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) код 2.6".

При этом, как указано судом апелляционной инстанции, Постановление от 4 марта 2019 года N 140-ПП принято без учета требований постановления Правительства Севастополя от 14 декабря 2015 года N 1210-ПП "Об утверждении Временного порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории города Севастополя", которым не предусмотрена необходимость подготовки документации по планировке территорий.

Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя по обращению ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" проведены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка, расположенного по указанному адресу, с вида разрешенного использования земельного участка с "для стоянок автомобильного транспорта, обслуживание автотранспорта (код 4.9)" на вид "многоэтажная жилая застройка код 2.6".

При этом изменение вида разрешенного использования земельного участка не предусмотрено частью 3 статьи 41 ГрК РФ в качестве основания подготовки документации по планировке территорий в целях размещения объекта капитального строительства.

19 июня 2019 года между Правительством Севастополя и ООО "Специализированный застройщик "Дельта-М" на основании постановления от 4 марта 2019 года N 140-ПП заключен договор N о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества - вышеуказанного земельного участка, включенного в границы территории в соответствии с частью 8 статьи 46.9 ГрК РФ.

Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (далее также - комплексное развитие территории по инициативе правообладателей) является одним из видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (часть 1 статьи 46.9 ГрК РФ).

Комплексному развитию по инициативе правообладателей подлежит территория, в границах которой находятся земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, находящиеся как в государственной, муниципальной собственности (в том числе предоставленные в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации третьим лицам), так и в собственности физических или юридических лиц (часть 2 статьи 46.9 ГрК РФ).

Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. В случае, если комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется двумя и более правообладателями, правообладатели заключают соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по комплексному развитию территории по инициативе правообладателей (часть 4 статьи 46.9 ГрК РФ).

Документация по планировке территории применительно к территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, подготавливается на основании заключенного правообладателями соглашения. Подготовка такой документации осуществляется правообладателями применительно к территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, в границах земельных участков, правообладатели которых заключили соглашение (часть 7 статьи 46.9 ГрК РФ).

В случае, если в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, включены земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности, при подготовке документации по планировке территории размещение объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур осуществляется в границах земельных участков, которые находятся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обременены правами третьих лиц. В случае невозможности размещения таких объектов на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности, при подготовке документации по планировке территории зоны планируемого размещения таких объектов устанавливаются в границах земельных участков, принадлежащих правообладателям, заключившим соглашения, пропорционально площади этих земельных участков с учетом их разрешенного использования и установленных в соответствии с земельным законодательством ограничений их использования. Земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обремененные правами третьих лиц, предоставляются правообладателям, которые заключили договор, для целей строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в аренду без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством (часть 8 статьи 46.9 ГрК РФ).

Частью 10 статьи 46.9 ГрК РФ предусмотрен порядок проверки проекта планировки территории и проекта межевания территории в части соответствия требованиям, указанным в части 10 статьи 45 ГрК РФ и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории. Документация по планировке территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, утверждается без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Ссылаясь на приведенные нормы права, суд апелляционной инстанции указал, что исходя из совокупности указанных норм права утверждение документации по планировке территорий, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний возможно в отношении земельных участков, правообладателями которых заключены соответствующие соглашения, а также переданных в аренду земельных участков, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц.

Включение в проекты планировки и межевания территории земельного участка, общей площадью 18, 22 га, при площади арендуемого истцом земельного участка 4, 2 га и определение элементов планировочной структуры, затрагивающих интересы неопределенного круга лиц, свидетельствует о фактическом включении в данные проекты территории, не подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей земельных участков.

Проведение публичных слушаний в отношении земельного участка с кадастровым номером N по вопросу изменения вида его разрешенного использования, противоречит части 5 статьи 46 ГрК РФ, согласно которой проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с данным Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Вместе с тем, опровергая доводы административного истца об отсутствии оснований для отмены постановления от 4 марта 2019 года N 140-ПП, суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что при принятии постановления от 4 марта 2019 года N 140-ПП были допущены существенные нарушения градостроительного законодательства, которые не могли быть устранены, иначе как путем его отмены.

При этом суд апелляционной инстанции указал, что ссылка административного истца на не проведение оценки регулирующего воздействия и не опубликование заключения антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого нормативного правового акта не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для признания недействующим данного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 26.3-3. Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Севастополя от 3 апреля 2015 года N 269-ПП "О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя" утверждено положение о проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, которым определен порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя, подлежащих оценке регулирующего воздействия в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства города Севастополя, экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия в целях выявления в проектах актов, действующих нормативных правовых актах положений, которые вводят избыточные административные и иные запреты, ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствуют их введению; способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; способствуют возникновению необоснованных расходов бюджета города Севастополя; необоснованно способствуют ограничению конкуренции; приводят к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и инвестиционной деятельности возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.

Поскольку, как указал суд апелляционной инстанции, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" основания для проведения оценки регулирующего воздействия проекта постановления Правительства Севастополя от 30 января 2020 года N 20-ПП отсутствовали, такая оценка при принятии оспариваемого акта не была проведена.

Также суд апелляционной инстанции отметил, что доводы административного истца о не опубликовании заключения антикоррупционной экспертизы проекта постановления от 30 января 2020 г. N 20-ПП не опровергают выводов суда первой инстанции о законности оспариваемого акта.

В соответствии с пунктами 2 и 5 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в исполнительных органах государственной власти города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 21 марта 2016 г. N 189-ПП (в редакции от 1 апреля 2019 г. N 194-ПП) антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится при проведении их правовой экспертизы правовым управлением Правительства Севастополя в отношении указов Губернатора города Севастополя, постановлений Правительства Севастополя, проектов законов города Севастополя. Отсутствие нарушений антикоррупционного законодательства и коррупциогенных факторов подтверждается визированием проекта правового акта в установленном порядке без составления заключения.

Антикоррупционная экспертиза проекта постановления Правительства Севастополя от 30 января 2020 г. N 20-ПП проведена, проект постановления согласован правовым управлением Правительства Севастополя, в связи с отсутствием нарушений антикоррупционного законодательства и коррупциогенных факторов заключение не составлено и не опубликовано.

Порядок организации работы по обеспечению проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утвержден Указом Губернатора города Севастополя от 28 декабря 2016 года N 96-УГ.

После размещения 27 декабря 2019 года проекта оспариваемого акта в разделе "Независимая антикоррупционная экспертиза" официального сайта Правительства Севастополя заключений от физических и юридических лиц, аккредитованных в соответствии с федеральным законодательством в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы не поступило.

Отклонена судом апелляционной инстанции и ссылка административного истца на изменение содержания пояснительной записки к проекту оспариваемого акта, со ссылкой на то, что данный документ носит информативный характер, не создает правового регулирования, не нарушает прав и интересов лиц при публикации данной пояснительной записки.

Доводы апелляционной жалобы о необходимости направления Губернатором города Севастополя в Законодательное собрание города Севастополя указа об отмене постановления Правительства Севастополя от 4 марта 2019 г. N 140-ПП, по мнению суда апелляционной инстанции, являются ошибочны, основаны на неверном толковании закона.

Суд апелляционной инстанции указал, что из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административными истцами, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 6-П, от 15 октября 2012 года N 21-П).

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции указал, что применительно к действующему законодательству оспариваемый акт отвечает общеправовому критерию формальной определенности, не допускает неоднозначное толкование содержания, не носит неопределенный характер.

По указанным основаниям суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, суд первой инстанции установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

При этом указал, что судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Оснований не соглашаться с данными выводами судов не имеется, так как выводы судов обеих инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в апелляционной жалобе, которая нашла подробную оценку в апелляционном определении, с которой судебная коллегия соглашается.

Иные доводы кассационной жалобы не относятся к предмету административного спора.

В соответствии со статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационную жалобу вправе оставить судебные акты без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь, статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Севастопольского городского суда от 18 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 марта 2021 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Монмарь Д.В.