Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 8а-2241/2021[88а-7916/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Казакова А.С, действующей в интересах Бесленей А.Ш. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Бесленей А.Ш. об оспаривании постановлений органов государственной власти.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения представителя Избирательной комиссии Краснодарского края по доверенности Балабина Р.Ю, представителей Законодательного собрания Краснодарского края по доверенности Донцова Д.С. и Кучер А.О, прокурора Костюка А.И, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Бесленей А.Ш. обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением к избирательной комиссии Краснодарского края об отмене постановления от 10 апреля 2020 года N 117/1069-6 "Об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по вопросу: "Согласны ли Вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?"; а также с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Краснодарского края об отмене постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N1712-П "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края".

Определением Краснодарского краевого суда от 27 мая 2020 года административные дела по указанным административным искам Бесленей А.Ш. объединены в одно производство.

Решением Краснодарского краевого суда от 23 июня 2020 года исковые требования удовлетворены, признано незаконным и отменено постановление избирательной комиссии Краснодарского края от 10 апреля 2020 года N117/1069-6 и постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N1712-П, на избирательную комиссию Краснодарского края, Законодательное собрание Краснодарского края возложена обязанность вновь рассмотреть вопрос о регистрации (отказе в регистрации) инициативной группы от регионального отделения политической партии "Справедливая Россия" по проведению референдума Краснодарского края, установив для этого срок в один месяц, и сообщить суду в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу об его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 1 октября 2020 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной представителем Бесленей А.Ш. по доверенности Казаковой А.С. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Кассационная жалоба, поступившая в краевой суд 11 января 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 5 февраля 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения представителя Избирательной комиссии Краснодарского края по доверенности Балабина Р.Ю, представителей Законодательного собрания Краснодарского края по доверенности Донцова Д.С. и Кучер А.О, прокурора Костюка А.И, полагавших апелляционное определение законным и обоснованным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на допущенные судами нарушения норм материального права, нарушения и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как следует из материалов дела, Советом регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Краснодарском крае 25 января 2020 года принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума Краснодарского края по вопросу: "Согласны ли вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?", образована инициативная группа по проведению референдума Краснодарского края по указанному вопросу из членов постоянно действующего руководящего выборного коллегиального органа регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Краснодарском краев в составе Бесленей А.Ш, ФИО21, ДНА, ЖАИ КВА, ПАА, РВА, ХВФ ХВВ, ЩВВ, также назначены уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума Бесленей А.Ш, Г, ХВВ Названные решения оформлены протоколом N 1 заседания Совета регионального отделения политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Краснодарском крае 25 января 2020 года.

Указанная инициативная группа по проведению референдума Краснодарского края 18 февраля 2020 года обратилась в избирательную комиссию Краснодарского края с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по вопросу: "Согласны ли вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?".

Постановлением от 3 марта 2020 года N 113/1024-6 избирательная комиссия Краснодарского края, установив, что представленное в избирательную комиссию Краснодарского края ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края и приложенные к нему документы соответствуют требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Устава Краснодарского края, Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", направила постановление, ходатайство и протокол собрания инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по вопросу "Согласны ли вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?" в Законодательное Собрание Краснодарского края.

Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум Краснодарского края, признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае".

Избирательной комиссией Краснодарского края постановлением от 10 апреля 2020 года N 117/1069-6 на основании поступившего постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по указанному выше вопросу.

Не согласившись с постановлением Законодательного собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П, постановлением Избирательной комиссией Краснодарского края от 10 апреля 2020 года N 117/1069-6, административный истец обратился в суд.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 года N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края", установив, что Бесленей А.Ш. обладает правом на обращение в суд и срок такого обращения не пропущен, пришел к выводу, что оспариваемое постановление Законодательного Собрания Краснодарского края не конкретизирует пункты статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", которым не соответствует выносимый на референдум вопрос, является не мотивированным, ввиду чего не может быть признано законным и обоснованным, как и оспариваемое постановление Избирательной комиссии Краснодарского края, принятое на его основе.

Однако суд апелляционной инстанции правомерно не согласился с выводами краевого суда о наличии оснований для признания незаконным и отмены постановления избирательной комиссии Краснодарского края от 10 апреля 2020 года N 117/1069-6 и постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П с последующим возложением определенных обязанностей.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Пунктом 53 статьи 2 названного закона определено, что референдум есть форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, в силу пункта 56 указанной статьи референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Частями 6, 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Согласно статье 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек - для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Основанием отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в порядке, установленном статьей 75 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 19 Устава Краснодарского края референдум края проводится по законопроектам, действующим законам Краснодарского края, для принятия решений по важнейшим вопросам государственной или общественной жизни края, входящим в компетенцию органов государственной власти края, а также находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, за исключением вопросов: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий, а также о проведении досрочных выборов либо отсрочки выборов органов государственной власти края; о персональном составе органов государственной власти края; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;о принятии или об изменении краевого бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств края; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Согласно статье 20 Устава Краснодарского края решение о проведении референдума края или опроса населения края принимает Законодательное Собрание края.

Инициатива проведения референдума края принадлежит гражданам, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума края и сбора подписей граждан в ее поддержку может быть образована инициативная группа в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме.

Для назначения референдума края инициативная группа должна собрать подписи в количестве, не превышающем 2 процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума в поддержку инициативы его проведения.

Вопрос о проведении опроса включается в повестку дня пленарного заседания Законодательного Собрания края

Решение Законодательного Собрания края об отказе в назначении референдума или опроса может быть обжаловано инициаторами его проведения в судебном порядке.

Вопросы проведения референдума Краснодарского края урегулированы также Законом Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", согласно статье 5 которого на референдум Краснодарского края могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Краснодарского края или в совместном ведении Российской Федерации и Краснодарского края, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Вопросы референдума Краснодарского края не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Порядок реализации инициативы проведения референдума установлен статьей 8 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае".

Комиссия, указанная в пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального закона, Устава Краснодарского края, настоящего Закона, устава муниципального образования - о направлении их соответственно в Законодательное Собрание Краснодарского края либо в представительный орган муниципального образования; в случае несоответствия указанных ходатайства и документов требованиям федерального закона, Устава Краснодарского края, настоящего Закона, устава муниципального образования - об отказе в регистрации инициативной группы.

Законодательное Собрание Краснодарского края обязано проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Краснодарского края, требованиям статьи 5 настоящего Закона в порядке, установленном пунктом 8 настоящей статьи, и в срок, не превышающий 20 календарных дней со дня поступления в указанный орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края и приложенных к нему документов.

Законодательное Собрание Краснодарского края не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края и приложенных к нему документов обязано уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Законодательное Собрание Краснодарского края, представительный орган муниципального образования рассматривают полученные из соответствующей комиссии референдума документы, проверяют соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Краснодарского края, местный референдум, требованиям статьи 5 настоящего Закона. Законодательное Собрание Краснодарского края, представительный орган муниципального образования в порядке, установленном регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края, уставом муниципального образования на своем заседании принимают одно из следующих решений: о соответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Краснодарского края, местный референдум, требованиям статьи 5 настоящего Закона; о несоответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Краснодарского края, местный референдум, требованиям статьи 5 настоящего Закона.

Решение оформляется постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края, правовым актом представительного органа муниципального образования. Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края, правовой акт представительного органа муниципального образования публикуются в установленном порядке и направляются в соответствующую комиссию референдума.

Из совокупности приведенных положений законов следует, что избирательная комиссия Краснодарского края в течение 15 дней с момента поступления ходатайства инициативной группы о проведении референдума должна рассмотреть указанные документы и принять соответствующее решение, в случае принятия избирательной комиссией решения о направлении ходатайства в Законодательное собрание Краснодарского края последнее в течение 5 дней со дня поступления ходатайства обязано уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, осуществить проверку соответствия вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Краснодарского края, в срок, не превышающий 20 календарных дней со дня поступления в указанный орган ходатайства, приняв на своем заседании решение, которое оформляется постановлением Законодательного собрания Краснодарского края и подлежит опубликованию, направлению в избирательную комиссию.

Регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края, утвержденным Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 мая 2011 года N 2572-П, установлено, что заседание Законодательного Собрания правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательного Собрания; законодательное Собрание правомочно рассматривать и решать на заседании любые вопросы, отнесенные к его ведению федеральными законами, Уставом Краснодарского края и законами Краснодарского края; постановления Законодательного Собрания принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов (статьи 33, 59, 62).

Нарушений указанного порядка при рассмотрении ходатайства инициативной группы о проведении референдума Краснодарского края по вопросу: "Согласны ли Вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?", которые могли бы свидетельствовать о незаконности принятых решений, избирательной комиссией Краснодарского края, Законодательным Собранием Краснодарского края допущено не было.

Ходатайство инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по указанному выше вопросу поступило в избирательную комиссию Краснодарского края 18 февраля 2020 года, что не оспаривалось сторонами.

Избирательная комиссия 3 марта 2020 года, то есть в течение установленного 15-дневного срока, проверив соответствие ходатайства и приложенных к нему документов предъявляемым требованиям, приняла решение о направлении постановления, ходатайства, протокола собрания инициативной группы по проведению референдума в Законодательное собрание Краснодарского края. Указанное решение административным истцом не оспаривается.

В Законодательное Собрание Краснодарского края ходатайство инициативной группы по проведению референдума поступило 6 марта 2020 года, что подтверждается штампом входящей корреспонденции на сопроводительном письме N 01-09/621.

Законодательным Собранием Краснодарского края в адрес Президента Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации направлены уведомления об инициативе по проведению референдума, факт направления подтверждается реестром N 27 на корреспонденцию, направляемую через фельдъегерскую службу от 13 марта 2020 года. Данный реестр является надлежащим доказательством выполнения требования законодательства об уведомлении указанных лиц об инициативе проведения референдума Законодательным Собранием Краснодарского края, на которое обязанность по проверке получения корреспонденции не возложена. Незначительная задержка в направлении уведомлений относительно установленного срока, не может повлечь вывод о несоблюдении установленной процедуры.

Ходатайство инициативной группы по проведению референдума рассмотрено профильными комитетами Законодательного Собрания Краснодарского края, по результатам рассмотрения правовым управлением Законодательного Собрания Краснодарского края сделан вывод о несоответствии предлагаемого вынесению на референдум вопроса требованиям частей 2, 6, 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частям 1, 5, 6 статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае". В обоснование данного вывода указано, что отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, урегулированы Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной детальности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", действие которого распространяется на все автомобильные дороги Российской Федерации независимо от форм их собственности и значения. Вопрос об использовании дорог на платной основе урегулирован главой 7 данного закона. В указанной связи вопрос, выносимый на референдум, урегулирован федеральным законодательством. При этом в формулировке вопроса закладывается его противоречие федеральному законодательству, поскольку по смыслу вопроса предлагается принятие решения о согласии либо несогласии с действием норм федерального закона не территории отдельного субъекта Российской Федерации, что также повлечет неопределенность правовых последствий принятого по такому вопросу решения. Результаты рассмотрения оформлены письмом от 17 марта 2020 года N 4.2/620, подготовлен проект постановления.

Проект постановления Законодательного собрания Краснодарского края "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края" внесен 23 марта 2020 года в качестве законодательной инициативы Комитетом по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного Собрания Краснодарского края в соответствии с положениями подпункта б пункта 1 статьи 55 Устава Краснодарского края.

В повестку дня пленарного заседания 25 марта 2020 года, участие в котором приняли 57 депутатов из 70 депутатов, под номером 54 был включен вопрос "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края", по результатам рассмотрения которого, после доклада председателя Комитета по вопросам законности, правопорядка и правовой защиты граждан Законодательного Собрания Краснодарского края большинством голосов принято постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П, которым вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум Краснодарского края признан не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае".

Таким образом, решение о вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края, было принято на пленарном заседании, которое являлось правомочным в соответствии с требованиями части 2 статьи 33 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края (персональный и численный состав Законодательного Собрания Краснодарского края подтверждается общедоступными сведениями: постановлениями избирательной комиссии Краснодарского края от 21 сентября 2017 года N 33/420-6, от 21 сентября 2017 года N 33/419-6, от 14 ноября 2017 года N 39/465-6, от 5 июня 2019 года N 91/817-6, размещенными на официальном сайте избирательной комиссии Краснодарского края в сети Интернет), большинством голосов согласно части 3 статьи 62 Регламента Законодательного собрания Краснодарского края, в соответствующей форме - постановление.

Постановление от 25 марта 2020 года N 1712-П "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края" в соответствии с положениями части 2 статьи 46 Закона Краснодарского края от 6 июня 1995 года N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края" опубликовано на официальном сайте Законодательного Собрания Краснодарского края в сети "Интернет".

Постановлением избирательной комиссии Краснодарского края от 10 апреля 2020 года N 117/1069-6 на основании постановления Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П "О вопросе, предлагаемом для вынесения на референдум Краснодарского края" отказано в регистрации инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по вопросу: "Согласны ли Вы, чтобы автомобильные дороги общего пользования или участки таких автомобильных дорог в Краснодарском крае использовались на платной основе?". В материалы дела представлен протокол заседания избирательной комиссии Краснодарского края N 117 от 10 апреля 2020 года, из которого следует, что решение об отказе инициативной группы принято большинством голосов (12 из 13 голосов), заседание проведено в правомочном составе, наделение членов избирательной комиссии, принявших участие в заседании 10 апреля 2020 года, полномочиями подтверждается представленными по запросу суда апелляционной инстанции Постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 24 ноября 2016 года N 936, Постановлениями Законодательного Собрания Краснодарского края от 24 ноября 2016 года N 2787-П, от 26 июня 2019 года N 1173-П.

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

Избирательная комиссия Краснодарского края является юридическим лицом, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр юридических лиц, наименование - избирательная комиссия Краснодарского края, наделение избирательной комиссии полномочиями комиссии референдума не влечет изменение наименования указанного органа, формы принятых им решений. Соответственно, вынесение оспариваемого решения избирательной комиссией Краснодарского края без указания на вынесение его комиссией референдума закону не противоречит.

Порядок принятия решения по ходатайству инициативной группы по проведению референдума Краснодарского края по обозначенному вопросу как избирательной комиссией Краснодарского края, так и Законодательным Собранием Краснодарского края нарушен не был.

Удовлетворяя исковые требования, судья первой инстанции исходил из того, что в оспариваемом постановлении Законодательного Собрания Краснодарского края не конкретизированы пункты статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которым не соответствует вопрос, выносимый на референдум, при этом принятое государственным органом решение должно быть понятно с учетом принципа публичности иным участникам правоотношений. В указанной связи постановление признано незаконным и подлежащим отмене.

Данный вывод суда первой инстанции не соответствует требованиям материального закона.

В силу положений частей 2, 6, 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выносимый на референдум субъекта Российской Федерации вопрос должен отвечать ряду требований: нахождение в ведении субъекта Российской Федерации или совместном ведении субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, неурегулированность данных правоотношений Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, непротиворечие законодательству Российской Федерации, исключение возможности его множественного толкования, неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения, аналогичные правила установлены статьей 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае".

Выносимый на референдум Краснодарского края инициативной группой вопрос данным требованиям не соответствовал.

Отношения в сфере осуществления дорожной деятельности, в том числе использования автомобильных дорог на платной основе, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Частями 1, 3 статьи 4 названного закона установлено, что законодательство об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации должны соответствовать настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам, принятым в соответствии с ними указам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Использование платных автомобильных дорог и автомобильных дорог, содержащих платные участки, урегулировано главой 7 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно статье 36 указанного закона решения об использовании автомобильных дорог на платной основе могут быть приняты в отношении: 1) автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального, местного значения; 2) частных автомобильных дорог общего пользования.

Решение об использовании автомобильной дороги или участка автомобильной дороги на платной основе принимается: 1) Правительством Российской Федерации в отношении автомобильной дороги общего пользования федерального значения или участка такой автомобильной дороги; 2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения либо участка такой автомобильной дороги; 3) органом местного самоуправления в отношении автомобильной дороги общего пользования местного значения или участка такой автомобильной дороги; 4) собственником частной автомобильной дороги общего пользования в отношении такой автомобильной дороги или участка такой автомобильной дороги; 5) публичным партнером в случае, если соглашение о государственно-частном партнерстве, соглашение о муниципально-частном партнерстве заключены в отношении частной автомобильной дороги.

Решение об использовании автомобильной дороги или участка автомобильной дороги на платной основе может быть принято при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда транспортных средств по автомобильной дороге общего пользования либо при условии обеспечения возможности альтернативного бесплатного проезда до ввода в эксплуатацию строящейся или реконструируемой платной автомобильной дороги или используемого на платной основе участка автомобильной дороги (статья 37 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ).

Положениями главы 7 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ также урегулированы вопросы строительства, реконструкции и использования платных автомобильных дорог и автомобильных дорог, содержащих платные участки, на основании концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве, соглашений о муниципально-частном партнерстве; особенности предоставления земельных участков, используемых для размещения платной автомобильной дороги общего пользования федерального либо регионального или межмуниципального значения или автомобильной дороги федерального либо регионального или межмуниципального значения, содержащей платные участки, на основании концессионных соглашений, и порядок определения арендной платы за указанные земельные участки; использование платной автомобильной дороги или платного участка автомобильной дороги; льготы для проезда или проезд без взимания платы по платным автомобильным дорогам и платным участкам автомобильных дорог; прекращение и приостановление использования платной автомобильной дороги, платного участка автомобильной дороги.

Таким образом, вопрос, выносимый на референдум Краснодарского края, предполагающий волеизъявление народа о согласии либо несогласии с существованием платных дорог на территории одного субъекта Российской Федерации, урегулирован федеральным законодательством, которым установлена как возможность существования подобных платных дорог, так и порядок принятия соответствующего решения. При этом ответ на данный вопрос может войти в противоречие с существующим законодательством, вызвать неопределенность правовых последствий, что является недопустимым.

Соответственно, вывод Законодательного Собрания Краснодарского края о несоответствии вопроса выносимого на референдум требованиям законодательства, являлся правомерным.

Ходатайство инициативной группы было рассмотрено профильным комитетом, дано мотивированное заключение о соблюдении установленных законом требований, приведены нормы федерального законодательства, которыми спорный вопрос урегулирован, указано, что вопрос не соответствует частям 2, 6, 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", частям 1, 5, 6 статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае".

В материалы дела представлена расшифровка стенограммы, пленарного заседания 25 марта 2020 года по соответствующему вопросу повестки дня, ведение которой предусмотрено статьей 64 Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края, из содержания которой следует, что до депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края была доведена вся необходимая информация по существу вопроса, приведены мотивы и основания для принятия решения, указано на несоответствие вопроса конкретным положениями закона.

Вопреки выводам суда первой инстанции к постановлению не предъявляются требования об изложении в его тексте мотивов принятия соответствующего решения.

Согласно статье 18 Закона Краснодарского края от 28 июня 1995 года N 10-КЗ "О Законодательном Собрании Краснодарского края" актами, принимаемыми Законодательным Собранием, являются: законы Краснодарского края, постановления, заявления, обращения, декларации, которые принимаются открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием.

Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 18 апреля 2012 года N3212-П утверждены Методические правила подготовки и оформления правовых актов, принимаемых Законодательным Собранием Краснодарского края, согласно разделу V которого проект постановления Законодательного Собрания подразделяется на преамбулу и постановляющую часть, преамбула разъясняет и обосновывает необходимость принятия постановления, не содержит нормативных предписаний и завершается фразой или целиком состоит из фразы: "Законодательное Собрание Краснодарского края ПОСТАНОВЛЯЕТ:".

Статья 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статья 8 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае" предусматривают, что законодательным органом принимается решение о соответствии либо несоответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 5 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", требования об указании частей статей, которым вопрос не соответствует, не предъявляются.

При этом суду первой инстанции документы, подтверждающие обоснованность принятого решения, Законодательным Собранием Краснодарского края были представлены, лица, участвующие в деле, с ними ознакомлены.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 марта 2020 года N 1712-П принято с соблюдением сроков и порядка, соответствует требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 606-КЗ "О референдумах в Краснодарском крае", основания для признания его незаконным и отмены отсутствуют. Также правомерен вывод о законности постановления избирательной комиссии Краснодарского края, как принятого на основании указанного постановления законодательного органа в установленные сроки и порядке.

Поскольку апелляционным судом не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в апелляционном определении выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационной жалобы.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 11 марта 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

А.Е. Иванов