Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 66а-304/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Капориной Е.Е., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В. рассмотрела в открытом судебном заседании, административное дело (УИД 92OS0000-01-2020-000129-23) по апелляционным жалобам Мищенко Виктории Станиславовны, Денисовой Надежды Александровны на решение Севастопольского городского суда от 11 декабря 2020 г. об отказе в удовлетворении объединенного административного иска Мищенко Виктории Станиславовны, Денисовой Надежды Александровны об оспаривании некоторых положений Указа Губернатора города Севастополя N 80-УГ от 9 октября 2020 г. "О внесении изменений в Указ Губернатора города Севастополя от 17 марта 2020 г. N 14-УГ "О введении на территории города Севастополя режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

17 марта 2020 г. Губернатором города Севастополя принят Указ N 14-УГ "О введении на территории города Севастополя режима повышенной готовности" (далее - Указ Губернатора N 14-УГ), опубликованный 17 марта 2020 г. на официальном сайте Правительства Севастополя.

9 октября 2020 г. Губернатором города Севастополя принят Указ N 80-УГ "О внесении изменений в Указ Губернатора города Севастополя от 17 марта 2020 г. N 14-УГ "О введении на территории города Севастополя режима повышенной готовности" (далее - Указ Губернатора N 80-УГ") согласно которому в Указ Губернатора N 14-УГ внесен пункт 101 следующего содержания: "101 Обязать граждан в возрасте старше 65 лет, лиц с высоким риском тяжелого течения заболевания новой короновирусной инфекцией COVID-2019, хроническими сердечно-сосудистыми заболеваниями, болезнями органов дыхания соблюдать режим самоизоляции по месту проживания (пребывания), принимать меры предосторожности (использовать индивидуальные средства защиты органов дыхания и рук). Ограничения, установленные настоящим пунктом, не распространяются на случаи:

- обращения за экстренной или неотложной медицинской помощью и иной прямой угрозы жизни и здоровью;

- следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг;

- выгула домашних животных, выноса отходов до ближайшего места накопления отходов, прогулок и занятий физической культурой и спортом;

- следования в судебные, правоохранительные органы и иные государственные органы при наличии соответствующего вызова;

- следования на личном транспорте или такси в загородные дома и дачные дома (собственные), которые находятся в границах административно-территориальных единиц города Севастополя.

Граждане, указанные в настоящем пункте, вправе в установленном порядке оформить листок нетрудоспособности.

В соответствии с пунктом 1.4 Указа Губернатора N 80-УГ, пункт 13 Указа Губернатора N 14-УГ изложен в следующей редакции: "13.Обязать юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в местах массового скопления людей (в том числе в торговых объектах) и перевозку железнодорожным, автомобильным, электрическим и морским транспортом:

- организовать мероприятия по усилению режима текущей дезинфекции и использованию сотрудниками средств индивидуальной защиты органов дыхания (в том числе на объектах благоустройства, остановочных павильонах, в подъездах и лифтах многоквартирных домов);

- не допускать на территорию, на которой осуществляется соответствующая деятельность, граждан, не соблюдающих масочный режим;

- отказывать в предоставлении транспортных услуг и не осуществлять продажу товаров (выполнение работ или оказание услуг) гражданам, не соблюдающим масочный режим".

Как следует из пункта 2 Указа Губернатора N 80-УГ, он вступает в силу со дня его официального опубликования.

Мищенко В.С. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими со дня его принятия пункты 1.2 и 2 Указа Губернатора N 80-УГ, указывая, что пункт 2 оспариваемого нормативного правового акта противоречит пункту 4 статьи 37 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N185 "О правовых актах города Севастополя" в связи с тем, что незаконно предусматривает вступление оспариваемого нормативного акта в силу со дня его официального опубликования. Кроме того, по мнению административного истца, оспариваемые нормы содержат правовую неопределенность в части применяемых терминов и понятий.

По мнению административного истца, оспариваемыми нормами нарушаются ее права, так как она является лицом,... и нуждается в мерах социальной поддержки. Также просит учесть, что оспариваемое законоположение создает условия для привлечения к административной ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением.

Денисова Н.А. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими со дня его принятия пункт 1.4 Указа Губернатора N 80-УГ, указывая, что оспариваемая норма нарушает ее конституционные права. Просит учесть, что поскольку она не страдает инфекционным заболеванием, на нее не должен распространяться установленный масочный режим. Настаивает на том, что оспариваемый акт принят Губернатором с превышением полномочий. Просит учесть, что обязанности, обозначенные в оспариваемом пункте, нарушают ее права как потребителя услуг по публичным договорам.

Административные дела по административным искам Мищенко В.С. и Денисовой Н.А. объединены в одно производство.

Решением Севастопольского городского суда от 11 декабря 2020 г. в удовлетворении объединенного административного иска отказано.

В апелляционных жалобах Мищенко В.С, Денисова Н.А, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм материального права и норм процессуального права, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель Губернатора города Севастополя не соглашается с доводами апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Представители лиц, участвующих в деле в судебное заседание не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 КАС РФ которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, всесторонне проанализировав положения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов высшим должностным лицом Губернатором города Севастополя, включая требования к форме акта и порядку введения его в действие, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемый Указ Губернатора N 80-УГ принят в пределах предоставленных федеральным и региональным законодателями полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает, поскольку материалами дела подтверждено наличие полномочий административного ответчика, как высшего должностного лица города Севастополя, возглавляющего высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя - Правительство Севастополя (часть 1 статьи 24 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС), принимать на основании пункта 2 статьи 26 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС соответствующие Указы и Распоряжения.

Отклоняя доводы о несоответствии оспариваемых положений Указа ГубернатораN 80-УГ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца, суд первой инстанции правильно исходил из того, что специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ).

Действие приведенного закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

Начиная с 1 апреля 2020 г. распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.

Пунктом 16 Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 715 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. N 66), коронавирусная инфекция (2019-nCoV) является заболеванием, представляющим опасность для окружающих.

В соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, которые в данном случае были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417 и предусматривали, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).

Также Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ были внесены поправки в Федеральный закон N 68-ФЗ, в силу которых при введении на территории конкретного субъекта РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт "а" пункта 1 статьи 11); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" настоящего пункта (подпункт "у" пункта 1 статьи 11); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 настоящего Федерального закона. (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11).

30 января 2020 г. по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-19), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 г. указанная ситуация признана пандемией.

Таким образом, из совокупного анализа вышеуказанных норм следует, что вопреки позиции апелляторов, выводы суда первой инстанции относительно наличия полномочий и компетенции Губернатора города Севастополя на принятие оспариваемых нормативных правовых норм являются правильными.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения Указа Губернатора N 80-УГ, а также исходя из того, что истцами Мищенко В.С, Денисовой Н.А. не было представлено ни в суд первой инстанции, ни в апелляционную инстанцию, никаких допустимых и относимых доказательств нарушения их личных, субъективных прав, в то время как предусмотренные ограничительные меры носили временный характер, были обусловлены введением на территории города Севастополя с учетом санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) режима повышенной готовности, что соответствовало принципам разумности и соразмерности вследствие распространения данного заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Вопреки позиции административных истцов, из буквального содержания оспариваемых пунктов 1.2, 1.4 Указа Губернатора N 80-УГ следует, что данные положения не содержат норм права, ограничивающих их конституционные права на труд, здоровье, свободу передвижения.

По своей сути данные нормы лишь регламентируют профилактические вопросы предупреждения заболевания новой короновирусной инфекцией COVID-2019, для лиц с высоким риском тяжелого течения данного заболевания, включая граждан в возрасте старше 65 лет, лиц с хроническими сердечно-сосудистыми заболеваниями, болезнями органов дыхания, а также регламентируют вопросы организации деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги и реализующих товары в местах массового скопления людей.

Как следует из самого текста Указа Губернатора N 80-УГ, полный запрет на участие в общественной и социальной жизни для лиц с ограничениями по состоянию здоровья не вводился.

На случаи необходимости для граждан оказания медицинской помощи, следования к ближайшему месту приобретения товаров, работ, услуг, выгула домашних животных, выноса мусора, прогулок и следования в загородные дома и дачные дома, занятий физической культурой и спортом, следования в государственные органы, введенные ограничения не распространялись.

Исходя из изложенного, вопреки позиции административного истца, примененное правовое регулирование не может расцениваться как несовместимое с принципом равенства, гарантируемым статьей 19 Конституции Российской Федерации.

Каких либо подтверждений дискриминационного характера п.1.2 оспариваемого Указа Губернатора N 80-УГ судебная коллегия в настоящем деле не усматривает и доводы апелляционной жалобы Мищенко В.С. об их наличии отклоняет.

Не может согласиться судебная коллегия и с доводами апелляционной жалобы Денисовой Н.А. о наличии в оспариваемом Указе Губернатора N 80-УГ непреодолимых ограничений для реализации субъективных прав граждан-потребителей, поскольку регламентируемое оспариваемыми нормами усиление режима текущей дезинфекции, использование сотрудниками средств индивидуальной защиты, обязательность выполнения работ или оказания услуг при соблюдении клиентами масочного режима не исключают возможности, при несогласии или нежелании со стороны продавцов, покупателей, услугополучателей и услугодателей соблюдать установленные ограничения, участвовать в торговой и коммерческой деятельности с соблюдением альтернативных (бесконтактных) способов ведения торговли и дистанционного участия в коммерческих контактах.

Кроме того доводы апелляционных жалоб Мищенко В.С, Денисовой Н.А. о нарушении их субъективных прав на социальные контакты и участие в потребительской деятельности, не могут быть учтены судебной коллегией ввиду неверного истолкования истцами норм федерального законодательства, поскольку введенные ограничения учитывали баланс частных и общественных интересов и были направлены на предотвращение распространения на территории города Севастополя новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), которая могла повлечь значительные человеческие жертвы, в целях защиты жизни и здоровья людей, а, следовательно, оспариваемые нормы не могут рассматриваться как нарушающие индивидуальные права, поскольку осуществление прав человека не должно нарушать права и свободы других лиц, которые подвергаются риску заражения в случае несоблюдения ограничительных мер, направленных на противодействие развитию пандемии.

Не находит судебная коллегия оснований для признания обоснованными и доводов апелляционной жалобы Мищенко В.С. о несоответствии оспариваемого Указа Губернатора N 80-УГ процессуальным нормам, регламентирующим вступление в силу Указов Губернатора города Севастополя.

Согласно пункту 3 статьи 37 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актах города Севастополя" (далее - Закон Севастополя N 185-ЗС) предусматривает вступление в силу указов Губернатора города Севастополя со дня их подписания, если иное не предусмотрено в самом указе Губернатора города Севастополя или постановлении Правительства Севастополя.

В силу пункта 4 вышеуказанного закона Указы Губернатора города Севастополя и постановления Правительства Севастополя, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Как следует из пункта 2 Указа Губернатора N 80-УГ, он вступает в силу со дня его официального опубликования, что не противоречит пунктам 3 и 4 Закона Севастополя N 185-ЗС, поскольку норм затрагивающих конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина оспариваемый нормативный правовой акт не содержит.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Указ Губернатора N 80-УГ принят при отсутствии нарушения порядка опубликования и вступления в силу.

Ссылки административного истца Мищенко В.С. на то, что суд не дал в своем решении никакой оценки доводу административной истицы о правовой неопределенности, порождаемой пунктом 1.2 оспариваемого нормативного акта, также не являются основанием для отмены правильного по сути решения суда первой инстанции.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, закрепленными в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума N 50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда. При этом в решении суда указывается на надлежащее толкование.

Оспариваемые нормы Указа Губернатора N 80-УГ, регламентирующие вопросы профилактики предупреждения заболевания новой короновирусной инфекцией, учитывая их совокупное содержание с Указом Губернатора N 14-УГ в который и были внесены оспариваемые изменения, отвечают условиям закрепленными в пункте 25 Постановления Пленума N 50.

Каких-либо оснований для вывода о том, что их реализация связана с множественностью толкования, неясностью и правовой неопределенностью, у судебной коллегии не имеется.

Дополнительно приведенные административным истцом Денисовой Н.А. апелляционные доводы о нарушении судом первой инстанции процессуальных норм, судебная коллегия также находит несостоятельными.

Так, доводы апелляционной жалобы о процессуальных нарушениях суда, выразившихся в том, что не было отложено судебное заседание при принятии уточнений к заявленному иску, в данном случае не является безусловным основанием для отмены решения суда, поскольку данные обстоятельства не повлекли судебной ошибки, и не привели к нарушениям прав административных истцов, которыми и были поданы указанные уточнения. Кроме того в настоящем случае в принципе отсутствовали какие-либо основания, предусмотренные статьей 152 КАС РФ, для отложения судебного разбирательства дела.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно применил часть 1 статьи 136 КАС РФ, объединив исковые требований разных истцов по оспариваемым нормативным правовым актам, основан на неправильном толковании процессуального права, поскольку в силу вышеуказанной статьи совершение указанных процессуальных действий является правом суда, которое может быть реализовано в случае, если суд признает такое объединение различных административных истцов к одному административному ответчику, способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности отказа суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства о разрешении видеосъемки всего хода судебного заседания, также не могут быть приняты во внимание как основание для отмены правильного по сути своей решения суда первой инстанции, так как согласно положениям части 5 статьи 11 КАС РФ разрешение видеозаписи всего хода судебного заседания, а не начальной и заключительной его стадии (как было в данном случае) было связано с реализацией права суда, основывающегося на выяснении мнения лиц, участвующих в деле по поводу их согласия на проведение в отношении них видеосъемки. При этом в силу иных положений названной нормы участники дела имели право фиксировать ход судебного разбирательства письменно и с помощью средств аудиозаписи, что обеспечивало соблюдение принципов гласности и открытости судебного разбирательства.

Каких-либо иных доводов, способных на стадии апелляционного рассмотрения поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшегося по делу судебного постановления и повлечь его отмену либо изменение, в апелляционных жалобах не приведено.

Нарушений судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с положениями части 1 статьи 310 КАС РФ основанием для безусловной отмены решения суда первой инстанции, судебной коллегией не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, если это нарушение или неправильное применение привело к принятию неправильного решения, а в данном случае таких нарушений судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены правильного по существу судебного акта у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Севастопольского городского суда от 11 декабря 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи