Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 8а-3878/2021[88а-5578/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ляпина Н.А, судей Белова В.И, Сказочкина В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Сунгатуллина Азата Фаруковича на решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года, дополнительное решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года по административному делу N 2а-508/2020 по административному исковому заявлению Сунгатуллина Азата Фаруковича к ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник" об оспаривании отказа в согласовании строительства индивидуальных жилых домов.

Заслушав доклад судьи Сказочкина В.Н, изложившего обстоятельства административного дела, содержание обжалуемых судебных постановлений, объяснения Сунгатуллина А.Ф, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения представителя ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник" и Государственного комитета Республики Татарстан по биологическим ресурсам - Зиннатуллина А.З, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

по результатам протоколов о проведении торгов от 7 ноября 2018 года по лоту N 11 и по лоту N 12, осуществленных на основании постановлений Исполкома Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2018 года N 3046 и N 3047, 14 ноября 2018 года с Сунгатуллиным А.Ф. заключены договоры аренды земельных участков с кадастровыми номерами N и N общей площадью 1500 кв. м каждый, расположенных по адресу: Республика "адрес" Указанные земельные участки имеют ограничения в использовании, в том числе 16.00.2.2498 "Охранная зона Саралинского участка Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника".

6 мая 2019 года Сунгатуллин А.Ф. обратился в ФГБУ "Волжско -Камский государственный природный биосферный заповедник" с заявлениями о согласовании строительства на земельных участках с кадастровыми номерами N и N двух жилых домов (срубов), площадью застройки 72 кв. м, приложив к заявлениям копии договоров аренды, распоряжений от 8 февраля 2019 года N 5 и N 6 о присвоении почтовых адресов земельным участкам и уведомлений о планируемом строительстве от 24 апреля 2019 года N 689 с отметкой администрации Лаишевского муниципального района Республики Татарстан.

ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник" в адрес административного истца направлен ответ от 17 июля 2019 года (исходящий N 274) об отказе в согласовании строительства индивидуальных жилых домов, расположенных в охранной зоне Волжско - Камского государственного биосферного заповедника. В обоснование отказа административный ответчик сослался на пункт 7 Положения об охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217, согласно которому запрещается изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и прочее), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, а также под размещение объектов рекреационного назначения. Обременения о зонах с особыми условиями использования территорий внесены в государственный кадастр недвижимости решением филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" по Республике Татарстан от 16 января 2014 года N 1600/501/14-6215.

Также в ответе указано на незаконность предоставления земельных участков с кадастровыми номерами N, N в аренду, в связи с отсутствием согласования с администрацией ФГБУ "Волжско-Камский государственный заповедник".

Сунгатуллин А.Ф. обратился в суд с административным исковым заявлением к ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник" об оспаривании отказа в согласовании строительства индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, расположенных в селе Атабаево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, выраженного в ответе от 17 июля 2019 года (исходящий N 274).

Сунгатуллин А.Ф. просил признать незаконным оспариваемое решение и обязать повторно рассмотреть поступившие от него заявления о согласовании строительства индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках без учёта требований абзаца 11 пункта 7 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника и без учёта требования о необходимости согласования предоставления этих земельных участков в аренду либо в собственность с ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник".

Решением Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года административное исковое заявление Сунгатуллина А.Ф. удовлетворено, отказ ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник", выраженный в ответе от 17 июля 2019 года (исходящий N 274), в согласовании строительства индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, расположенных в "адрес", признан незаконным. На ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник" возложена обязанность повторно рассмотреть заявления, поступившие 6 мая 2019 года от Сунгатуллина А.Ф, о согласовании строительства индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, расположенных в селе Атабаево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан.

Дополнительным решением Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года на ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник" возложена обязанность повторно рассмотреть заявления, поступившие 6 мая 2019 года от Сунгатуллина А.Ф, о согласовании строительства индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, расположенных в селе Атабаево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, без учёта требования о необходимости согласования предоставления указанных земельных участков в аренду либо в собственность с ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник".

В удовлетворении требований Сунгатуллина А.Ф. в части рассмотрения заявлений о согласовании строительства индивидуальных жилых домов на земельных участках с кадастровыми номерами N и N, расположенных в селе Атабаево Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, без учёта требований абзаца 11 пункта 7 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного биосферно заповедника отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года и дополнительное решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года отменено, по делу постановлено новое решение, которым административное исковое заявление Сунгатуллина А.Ф. удовлетворено частично. Отказ ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник", выраженный в ответе от 17 июля 2019 года (исходящий N 274), в части указания на незаконность предоставления в аренду земельных участков с кадастровыми номерами N и N по причине отсутствия согласования такого предоставления с ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник" признан незаконным.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления Сунгатуллина А.Ф. отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции 3 февраля 2021 года, Сунгатуллин А.Ф. ссылается на нарушение норм материального права, просит отменить решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года, дополнительное решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года, вынести новое решение об удовлетворении его требований в полном объеме.

Податель жалобы указывает на безосновательное оставление без внимания того обстоятельства, что принадлежащие ему земельные участки отнесены к категории земель "земли населённых пунктов" и имеют разрешённое использование "для ведения личного подсобного хозяйства". В этой связи неприменимы положения пункта 7 Положения об охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 апреля 2002 года N 217. Административный ответчик не представил сведений о том, что строительство домов влечёт негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемой природной территории.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

При изучении доводов кассационной жалобы Сунгатуллина А.Ф. и материалов административного дела судебной коллегией установлено, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего административного дела не были допущены нарушения такого характера.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

В силу пунктов 23 и 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков.

Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Зоны с особыми условиями использования территорий считаются прекратившими существование, а ограничения использования земельных участков в таких зонах недействующими со дня исключения сведений о зоне с особыми условиями использования территории из Единого государственного реестра недвижимости, если иное не предусмотрено настоящей статьей, федеральным законом.

Охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) относится к зонам с особыми условиями использования территорий (подпункт 11 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации") установлено, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах, указанных особо охраняемых природных территорий, утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Пункт 10 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в ранее действовавшей редакции закона определял, что режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Пунктом 3 статьи 8 названного закона установлено, что на прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Положениями частей 8 - 10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из следующих способов:

1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;

2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;

3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;

4) решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2055-р утверждён Перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, в котором под N 23 значится расположенный в Республике Татарстан Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник.

Приказом Минприроды Российской Федерации от 7 июня 2011 года N 533 "О наделении полномочиями администратора доходов бюджетов субъектов Российской Федерации федеральных государственных учреждений - государственных заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Минприроды России" такими полномочиями наделено Федеральное государственное бюджетное учреждение "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник" (пункт 23).

Приказом Минприроды Российской Федерации от 19 марта 2001 года утверждено Положение о федеральном государственном учреждении "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник".

Пунктом 4.1.15 Положения о Государственном комитете Республики Татарстан по биологическим ресурсам, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 15 декабря 2017 года N 996, к полномочиям данного органа государственной власти отнесено согласование проведения мероприятий, связанных с воздействием на объекты животного мира и среду их обитания (проектирование, строительство, размещение населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, эксплуатация транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи и т.п.), за исключением мероприятий, проводимых на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

В соответствии с пунктом 6 Положения об охранной зоне Волжско- Камского государственного природного биосферного заповедника определена охранная зона Саралинского участка Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника (Лаишевский муниципальный район), которая имеет следующие границы: северная - шириной 2000 метров по землям соседних землепользователей западная и южная - шириной 1000 метров по акватории Куйбышевского водохранилища; восточная - по береговой линии Куйбышевского водохранилища. В охранную зону включены населенные пункты Атабаево, Татарские Саралы, Ташкирмень, Макаровка.

Обозначение описания местоположения границ охранной зоны отвечает положениям части 10 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Охранная зона поставлена на учёт в Государственном кадастре недвижимости 16 января 2014 года.

Как установлено пунктом 7 Положения об охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника, в соответствии со статьей 52 Федерального закона "Об охране окружающей среды", статьями 56, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 8 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", статьёй 1 Положения о Волжско - Камском государственном природном заповеднике и в целях предотвращения отрицательного воздействия на природные комплексы охранной зоны и заповедника на территории охранной зоны Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника запрещается: изъятие и предоставление земельных участков для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности (строительство объектов производственного назначения, жилищного, дачного, гаражного и прочее), ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества, а также под размещение объектов рекреационного назначения; прокладка дорог, трубопроводов и других коммуникаций без согласования с администрацией Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника и Государственным комитетом Республики Татарстан по биологическим ресурсам; иные виды хозяйственной деятельности, которые могут оказать отрицательное воздействие на природные комплексы и объекты заповедника и охранной зоны.

Хозяйственные работы в охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника производятся землепользователями только по согласованию с администрацией Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника и Государственным комитетом Республики Татарстан по биологическим ресурсам. Реконструкция жилья и производственных построек в указанных населенных пунктах осуществляется только по согласованию с администрацией Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника и Государственным комитетом Республики Татарстан по биологическим ресурсам (пункты 8 и 9).

Работа по обеспечению установленного режима охранной зоны осуществляется администрацией Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника и Государственным комитетом Республики Татарстан по биологическим ресурсам. Контроль за режимом территории (акватории) охранной зоны осуществляют администрация Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника и Государственный комитет Республики Татарстан по биологическим ресурсам (пункты 13 и 14).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что предоставленные в аренду административному истцу земельные участки с разрешённым использованием "для ведения личного подсобного хозяйства" с целевым назначением "земли населённых пунктов" находятся в границах Атабаевского сельского поселения, определённых генеральным планом, утвержденным решением Совета Атабаевского сельского поселения от 8 декабря 2012 года N 53 "Об утверждении генерального плана Атабаевского сельского поселения".

На этом основании судом был сделан вывод о том, что предоставление земельных участков с кадастровыми номерами N и N в аренду для ведения личного подсобного хозяйства соответствует их целевому назначению. Указание административным ответчиком на отсутствие согласования о предоставлении земельных участков в аренду либо в собственность с ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник" не может быть признано законным, поскольку необходимость такого согласования не предусмотрена положениями действующего федерального законодательства и Положением об охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника.

Отменяя судебное решение, суд апелляционной инстанции обоснованно исходил из того, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N входят в охранную зону. Задачей установления охранной зоны заповедника является поддержание естественных условий развития всех явлений и процессов в природном комплексе заповедника и защиты его от хозяйственной деятельности человека. Законодатель предусмотрел ограничения любой хозяйственной деятельности в границах охранной зоны заповедника между землепользователем и заповедником. Виды запрещённой деятельности перечислены в пункте 7 Положения об охранной зоне Волжско - Камского государственного природного биосферного заповедника. Данное правовое регулирование в период возникновения спорных правоотношений являлось действующим.

В этой связи требования Сунгатуллина А.Ф. об оспаривании отказа в согласовании строительства индивидуальных жилых домов и возложении на административного ответчика обязанности по согласованию строительства индивидуальных жилых домов на указанных земельных участках без учёта требований абзаца 11 пункта 7 Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника обоснованно оставлены апелляционной инстанцией без удовлетворения. Доводы кассационной жалобы в этой части несостоятельны, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Апелляционное определение в части признания незаконным отказа ФГБУ "Волжско - Камский государственный природный биосферный заповедник", выраженного в ответе от 17 июля 2019 года (исходящий N 274), в части указания на незаконность предоставления в аренду земельных участков с кадастровыми номерами N и N по причине отсутствия согласования такого предоставления с ФГБУ "Волжско-Камский государственный природный биосферный заповедник" последним не обжалуется. Доводы кассационной жалобы административного истца, оспаривающего апелляционное определение в полном объёме, то есть и в этой части, не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся к недоказанности административным ответчиком того, что строительство индивидуальных жилых домов может оказать негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Между тем, как указано выше, режим использования земельных участков, расположенных в охранной зоне, установлен названным выше Положением об охранной зоне.

Решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года и дополнительное решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года отменены апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года в полном объёме, в том числе в той части, в которой Сунгатуллину А.Ф. отказано в удовлетворении требований. Повторно они отменены быть не могут, в связи с чем должны быть оставлены без изменения в том смысле, что они уже отменены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 4 марта 2020 года, дополнительное решение Зеленодольского городского суда Республики Татарстан от 15 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Сунгатуллина А.Ф. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 16 марта 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: