Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 г. по делу N 8а-4419/2021[88а-6431/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гайдарова М.Б, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Анидалвоа А.Ю. на решение Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Анидалова А.Ю. к Саратовской областной Думе об оспаривании нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения Анидалова А.Ю, его представителя Томпулиди А.Ф, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителей Саратовской областной Думы Бельянской А.Б, Чепурной Н.А, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Никоноровой О.Е, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы" (далее также Постановление N 42-890) опубликовано на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" www.g-64.ru, 25 февраля 2020 года. В соответствии с пунктом 2 Постановления N 42-890 оно вступило в силу с 19 февраля 2020 года.

Депутат Саратовской областной Думы Анидалов А.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением, просил признать недействующим постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы".

В обоснование административного иска указал на нарушение регламента при принятии оспариваемого нормативного правового акта, в том числе, на отсутствие кворума, проведение повторного голосования без принятия соответствующего решения; полагал, что внесенные оспариваемым постановлением изменения в Регламент Саратовской областной Думы противоречат положениям статьи 55 Конституции Российской Федерации и Закону Саратовской области от 3 марта 2004 года N 10-ЗСО "О статусе депутата Саратовской областной Думы", препятствуют профессиональной деятельности депутата.

Решением Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 29 января 2021 года, Анидалов А.Ю. просит отменить состоявшиеся судебные постановления и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Считает, что голосование по вопросу N 18 повестки дня не было сорвано, поскольку действия депутатов фракции КПРФ не мешали проведению голосования; председатель и депутаты Думы могли знать о начале, прекращении и итогах голосования благодаря установленным в зале мониторам, председатель Думы не мог не знать о том, что вопрос не принят за основу, и неправомерно поставил вопрос на голосование в целом; оспаривает выводы судов о том, что председательствующий не увидел итоги голосования из-за развернутого баннера; суды, по мнению автора жалобы, не дали оценки доводам о возможности объявить перерыв перед голосованием при наличии помех для его проведения. Полагает, что суды не проверили, было ли сорвано заседание Думы, и каким образом факт срыва был зафиксирован. Отмечает, что вывод о правомерности переголосования по вопросу N 18 сделан судами без выяснения вопросов о доведении до сведения всех депутатов обращения группы депутатов от 19 февраля 2020 года N 11/1-НАБ, а также о предоставлении возможности возразить против переголосования. Утверждает, что регламентная группа 19 февраля 2020 года не собиралась и не предлагала продолжить заседание Думы, начиная с голосования по вопросу N 18, а Мандатная комиссия не наделена полномочиями по рассмотрению этого вопроса.

Кроме того, автор кассационной жалобы выражает несогласие с выводом суда о соответствии закону положений пункта 3.1. статьи 36 оспариваемого постановления об ограничении количества присутствующих на заседании Думы помощников депутатов, и обусловленности такого ограничения количеством мест в зале заседаний. Настаивает на том, что установленное ограничение противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации, дискриминирует депутатов, поскольку не ограничивается количество помощников губернатора и министров, а также количество приглашенных; при этом положения, устанавливающие ограничение количества присутствующих на заседании Думы помощников депутатов, могут трактоваться произвольно. Считает, что подпункты "в" и "г" пункта 2 оспариваемого постановления противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 29 и 55 соответственно.

Относительно кассационной жалобы Саратовской областной Думой и прокуратурой Саратовской области представлены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 19 февраля 2020 года проходило очередное, сорок второе, заседание Саратовской областной Думы. На начало заседания зарегистрировались 39 депутатов из 42 избранных депутатов.

Во время доклада депутата Антонова А.В. по проекту изменений в Регламент депутаты фракции "КПРФ" развернули транспаранты перед членами президиума, в том числе перед председателем Саратовской областной Думы, отгородив их от остальных лиц, присутствующих на заседании. Кроме того, указанными депутатами было включено переносное звукоусиливающее устройство - мегафон в режиме сирены, депутат Анидалов А.Ю. кричал во второй мегафон. Речь председательствующего о начале голосования по принятию проекта за основу была заглушена.

Согласно выписке из протокола 42-го заседания областной Думы "за" принятие проекта за основу проголосовало 14 депутатов, не голосовали - 21 депутат. За принятие в целом проекта постановления проголосовало 19 депутатов, не голосовали 16 депутатов.

Придя к выводу о невозможности дальнейшего ведения заседания, председательствующим был объявлен перерыв. В перерыве на заседании мандатной комиссии рассмотрено обращение депутатов о действиях членов фракции КПРФ, в результате которых, часть депутатов не услышали об объявлении начала голосования и не смогли выразить свое волеизъявление по вопросу принятия изменений в Регламент. Комиссией рекомендовано вернуться к рассмотрению указанного вопроса. С аналогичным предложением выступил председатель регламентной группы, направив соответствующее обращение председателю Думы.

После перерыва зарегистрировались 34 депутата.

При отсутствии возражений депутатов, председательствующий Романов А.С. поставил на голосование предложение о принятии за основу постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы". По данному вопросу проголосовало 26 депутатов, предложение было принято единогласно.

При принятии постановления "О внесении изменений в Регламент Саратовской Думы" в целом проголосовало "за" 28 депутатов. С учетом изложенного, решение о принятии постановления Саратовской областной Думы "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы" принято большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы.

Разрешая спор и отказывая в административном иске, областной суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что голосование о внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы при проведении 42-го заседания Саратовской областной Думы 19 февраля 2020 года было сорвано группой депутатов, чьи действия воспрепятствовали части депутатов воспользоваться правом проголосовать; в установленном Регламентом порядке решение принято не было, действия председательствующего, поставившего после перерыва вопрос на голосование, являлись правомерными. Исходя из анализа записей заседания, суд первой инстанции установил, что при проведении голосования после перерыва отсутствовали препятствия, которые бы могли помешать депутатам выразить свое волеизъявление по поставленному на голосование вопросу, несмотря на продолжение использования мегафонов депутатами Анидаловым А.Ю. и Бондаренко Н.Н.

Отвергая доводы административного истца относительно противоречия оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции указал, что ограничение количества помощников депутатов, имеющих право присутствовать на заседаниях Думы, а также запрет на использование плакатов, транспарантов и звукоусиливающих устройств без разрешения председательствующего, возможность удаления лиц, нарушающих указанные ограничения, относятся к вопросам организации работы Думы и порядка проведения заседаний, не препятствует депутатам в реализации своих прав, в том числе по организации работы помощников. Указанные ограничения направлены на обеспечение нормального функционирования представительного органа и возможности депутатов осуществлять свои полномочия при обеспечении баланса между правами отдельных депутатов и организацией эффективной деятельности Думы.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривалось лицами, участвующими в деле.

Изложенные в кассационной жалобе доводы о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта были предметом рассмотрения в судах нижестоящих инстанций и получили надлежащую правовую оценку. О наличии оснований для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта приведённые в кассационной жалобе доводы не свидетельствуют.

Порядок деятельности областной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным Законом) Саратовской области, Законом Саратовской области "О Саратовской областной Думе", Регламентом Саратовской областной Думы (далее - Регламент), иными нормативными правовыми актами, принятыми областной Думой.

Статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", регламентирующей порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, в частности установлено, что постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (пункт 3).

Регламент Саратовской областной Думы, изменения в него принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов и оформляются постановлением областной Думы (статья 117 Регламента).

Факт принятия постановления Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года N 42-890 "О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы" необходимым большинством голосов депутатов административным истцом не оспаривался.

В пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Ссылок на какие-либо существенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, которые могли повлиять на волеизъявление депутатов и результаты их голосования, кассационная жалоба не содержит. Обстоятельства, на которые ссылается заявитель в кассационной жалобе, к числу таковых не относятся.

Так, судами было достоверно установлено, что в нарушение требований части 4 статьи 60 Регламента первоначально голосование было сорвано группой депутатов, чьи действия воспрепятствовали части депутатов воспользоваться правом проголосовать, при этом значительная часть депутатов (21 из 35, а затем 16 из 35) не смогли принять участие в голосовании; в установленном Регламентом порядке решение по вопросу N 18 принято не было. Таким образом, действия председательствующего, снова поставившего после перерыва вопрос N 18 на голосование, не носили произвольный характер, а были обусловлены срывом голосования. В противном случае оказалось бы нарушенным право депутатов, которые не смогли участвовать в сорванном голосовании и выразить свое волеизъявление по поставленному на голосование вопросу.

Вопреки доводам кассационной жалобы факт срыва голосования был установлен судом в результате оценки представленных в материалы дела доказательств по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Каких-либо специальных требований к средствам доказывания подобных обстоятельств процессуальным законом не установлено (статья 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Утверждения автора кассационной жалобы о недоказанности факта срыва голосования и необходимости какой-либо специальной фиксации факта срыва голосования не основаны на процессуальном законе и не ставят под сомнение соответствующие выводы суда.

Доводы кассационной жалобы, направленные на оспаривание конкретных установленных судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств голосования и срыва первоначальной попытки голосования, переоценку представленных в дело доказательств, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции (часть 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Мнение автора жалобы о несовершении председателем Думы действий, совершение которых не предусмотрено Регламентом в данном конкретном случае качестве обязательных (объявление перерыва перед голосованием, доведение до сведения всех депутатов обращения группы депутатов, созыв во время перерыва регламентной группы) не свидетельствует о допущенных существенных нарушениях процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, которые могли повлиять на волеизъявление депутатов и результаты их голосования.

При отсутствии данных о таких нарушениях не имелось оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим по мотивам несоблюдения процедуры его принятия.

Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суды пришли к обоснованному выводу о том, что положениями пункта 3.1 статьи 36 постановления относительно количества присутствующих на заседании Думы помощников депутатов, подпункта "в" и "г" пункта 2 постановления, ограничивающими вход в зал заседаний Думы с плакатами, транспарантами, мегафонами и иными звукоусиливающими устройствами, не создаются препятствия депутатам в реализации своих прав.

Введенное регулирование направлено на обеспечении баланса между правами отдельных депутатов и необходимостью организации эффективной деятельности Думы, обеспечение её нормального функционирования и предоставление всем депутатам равных возможностей осуществлять свои полномочия.

При этом судебная коллегия учитывает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Вопрос о целесообразности принятия Думой оспариваемого нормативного акта, касающегося организации ее работы, находится вне контроля судебных органов.

В отношении изложенных в кассационной жалобе доводов о несоответствии отдельных положений оспариваемого постановления Конституции Российской Федерации, судебная коллегия отмечает, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, изданный по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может быть проверен на предмет соответствия Конституции Российской Федерации в порядке административного судопроизводства (пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Оспариваемые по существу положения нормативного правового акта по своему содержанию являются ясными, отвечают общеправовому критерию формальной определенности и не допускает неоднозначное толкование их содержания.

Установив, что оспариваемое постановление не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Вопреки доводам заявителя кассационной жалобы, нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Анидалова А.Ю. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 24 марта 2021 года.