Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 8а-4291/2021[88а-5628/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Евтифеевой О.Э, Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи, обеспечиваемой Московским городским судом, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шахта Лапичевская" на решение Кемеровского областного суда от 18 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года по административному делу N 3а-143/2020 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Шахта Лапичевская" о признании недействующим решения Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района от 27 сентября 2018 года N 353 "О создании особо охраняемой природной территории местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский".

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителей административного истца адвоката Дуксина А.А. и генерального директора общества с ограниченной ответственностью "Шахта Лапичевская" Петухова А.Ю, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения по существу приведенных в жалобе доводов представителей Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района Петровой Е.А. и Тупиковой М.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, а кассационную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района от 27 сентября 2018 года N 353 "О создании особо охраняемой природной территории местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский" утверждено Положение об особо охраняемой природной территории местного значения "природный комплекс "Петровско-Андреевский" (приложение N 1), сведения о границах особо охраняемой природной территории (приложение N 2).

Полагая, что данное решение о создании особо охраняемой природной территории местного значения (далее - ООПТ) противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, общество с ограниченной ответственностью "Шахта Лапичевская" (далее - ООО "Шахта Лапичевская", общество) обратилось в суд с административным иском о признании названного нормативного правового акта недействующим с даты его принятия.

В обоснование требований сослалось на то, что ООО "Шахта Лапичевская" осуществляет деятельность по добыче полезных ископаемых (каменный уголь) на основании лицензий КЕМ N от 27 июня 2005 года сроком действия до 1 июля 2025 года, КЕМ N от 1 ноября 2010 года сроком действия до 31 октября 2035 года; территория ООПТ расположена непосредственно над участком недр, лицензии на разработку которых принадлежат обществу, в связи с чем принятым решением нарушены права административного истца на осуществление хозяйственной деятельности, связанной с реализацией лицензий на разведку недр и добычу полезных ископаемых; принятие решения повлекло возникновение у общества невозвратных убытков в размере вложенных инвестиций, так как исходя из оспариваемого решения ООО "Шахта Лапичевская" отказано в согласовании проектной документации.

Полагает, что проект оспариваемого решения напрямую затрагивал условия инвестиционной деятельности, однако в нарушение требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Кемеровской области от 26 декабря 2013 года N 142-ОЗ "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов в Кемеровской области" не подвергся обязательной оценке регулирующего воздействия и не прошел обязательную экспертизу, проводимую в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, публичное обсуждение данного проекта не проводилось.

Поскольку созданная особо охраняемая природная территория занимает 100% от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 7 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области" принятие оспариваемого решения должно было быть согласовано с администрацией Кемеровской области, чего сделано не было.

Административный ответчик не вправе был создавать ООПТ местного значения на земельном участке с кадастровым номером N, который на момент принятия оспариваемого решения не находился в собственности муниципального образования. Границы указанного земельного участка пересекаются с границами участка недр, принадлежащего обществу, и налагаются на него.

Также отмечает, что ООПТ местного значения располагается на землях сельскохозяйственного назначения, при этом в границах земельного участка с кадастровым номером N расположена частично на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещании, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны и безопасности, что является нарушением земельного и градостроительного законодательства, в соответствии с которым границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В качестве обоснования создания ООПТ приняты материалы комплексного экологического обследования территории, которые, по мнению административного истца, подготовлены с нарушением пунктов 2.5, 2.6, 4.3 приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 года N 372 "Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации". Кроме того, в непосредственной близости от ООПТ находится территория завода по переработке полиэтилена ООО "Актив плюс", указанное производство относится к I и II классам санитарной опасности, что подразумевает создание санитарно-защитной зоны не менее 1 000 и 500 метров, соответственно. Вместе с тем, при принятии оспариваемого решения были неверно определены границы участка ООПТ, то есть без учета требований СанПин. Более того, границы участка недр "Петровский", на котором располагается общество, осуществляющее добычу каменного угля, вплотную примыкает к границам вновь образованной ООПТ, что также является нарушением СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

На территории природного комплекса находятся складские постройки, заброшенные сельскохозяйственные земли (поля), промзоны, автомобильные дороги, которые не отвечают требованиям к объектам рекреационного, эстетического и культурного значения, что вызывает сомнения в достоверности сведений, указанных в комплексном экологическом обосновании.

Полагает, что проведение одного комплексного научного исследования для двух совершенно разных ООПТ законом не предусмотрено. Фактически научное исследование территории не проводилось, экологическое обследование, положенное в основу оспариваемого решения, выполнено для иной, неидентифицируемой территории; Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий не содержит сведений об ООПТ местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский". Более того, материалы комплексного экологического обследования территории не могли использоваться для создания ООПТ местного значения, поскольку в них описана территория для ООПТ регионального значения.

По мнению истца, оспариваемое решение также не соответствует утвержденной Схеме территориального планирования, которая не содержит сведений о планах создания на участках лицензий, принадлежащих обществу, особо охраняемых природных территорий, принято без какого-либо извещения и участия в его обсуждении ООО "Шахта Лапичевская".

Решением Кемеровского областного суда от 18 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 16 февраля 2021 года, административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, направлении дела на новое рассмотрение в ином составе суда со ссылкой на допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела. Указывает, что в нарушение требований статьи 7 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области" принятие оспариваемого решения не было согласовано с Администрацией Кемеровской области, представленное в подтверждение такого согласования доказательство сфальсифицировано, однако от рассмотрения заявления истца о его фальсификации суды необоснованно уклонились. Ссылается на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав общества в связи с досрочным прекращением действия лицензии на осуществление горнодобывающей деятельности ООО "Шахта Лапичевская" в связи с выявлением уполномоченным органом оспариваемой ООПТ на территории горного отвода общества. По доводам, положенным в обоснование административного иска, истец настаивает на том, что отчет о научно-исследовательской работе, положенный в основу оспариваемого нормативного правового акта, является необоснованным; составлен таким образом, что его невозможно соотнести с фактическим местоположением ООПТ; при составлении отчета не учитывалось наличие на территории ООПТ действующих горных отводов и не изучался вопрос возможного негативного воздействия данных предприятий на окружающую среду. Отмечает, что в опровержение приведенных в отчете доводов истцом представлены научные рецензии, исследование которых не нашло отражение в обжалуемых судебных актах. Считает, что суды двух инстанций необоснованно отказали в проведении судебно-экологической экспертизы по делу.

Также настаивает, что проект оспариваемого решения напрямую затрагивал условия инвестиционной деятельности, однако в нарушение требований действующего законодательства не подвергся обязательной оценке регулирующего воздействия и не прошел обязательную экспертизу, проводимую в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, публичное обсуждение данного проекта не проводилось. Полагает, что административный ответчик не вправе создавать ООПТ местного значения на земельном участке с кадастровым номером N, поскольку согласно Схеме территориального планирования Кемеровского муниципального района ООПТ в границах данного участка расположена в границах двух территориальных зон.

Советом народных депутатов Кемеровского муниципального района и Прокуратурой Кемеровской области - Кузбасса принесены возражения на кассационную жалобу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ), в соответствии с частью 4 статьи 2 которого особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Согласно частям 8, 9 статьи 2 Федерального закона N ЗЗ-ФЗ органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования; решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

Законом Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области" (далее - Закон Кемеровской области N 1-ОЗ, региональный закон об ООПТ) установлено, что решение о создании особо охраняемых природных территорий местного значения принимает орган местного самоуправления; задачи и особенности режима конкретной особо охраняемой природной территории местного значения, в ведении какого органа она будет находиться, определяются положением о ней, утверждаемым органами местного самоуправления (статья 7).

С учетом приведенного выше правового регулирования суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемое решение Совета народных депутатов Кемеровского муниципального района от 27 сентября 2018 года N 353 "О создании особо охраняемой природной территории местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский" принято уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования и правил введения в действие.

По этим основаниям указанный нормативный правовой акт не оспаривается.

Проверяя процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта и делая вывод о том, что данная процедура административным ответчиком соблюдена, суд первой инстанции исходил из того, что решение от 27 сентября 2018 года N 353 принято согласно положениям регионального закона об ООПТ на основании отчета о научно-исследовательской работе "Комплексное экологическое обследование проектируемой особо охраняемой природной территории местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский", подготовленного МИП ООО "Центр экологического анализа и экспертиз", протокола заседания экспертно-консультативного совета по особо охраняемым природным территориям Кемеровской области от 27 августа 2018 года и в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 7 Закона Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ согласовано с Департаментом по охране объектов животного мира Кемеровской области 7 сентября 2018 года согласно Положению, утвержденному постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 13 ноября 2007 года N 314.

Дав оценку фактическим обстоятельствам спора, оценив и исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи в порядке статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды обоснованно отклонили как документально не подтвержденный довод ООО "Шахта Лапичевская" о том, что принятие оспариваемого решения не было согласовано с администрацией Кемеровской области, а представленное в подтверждение такого согласования доказательство сфальсифицировано.

Приведенные в кассационной жалобе доводы об обратном, на которых настаивает административный истец, являлись предметом изучения судебных инстанций, вопреки утверждению общества получили надлежащую правовую оценку, отклонены как несостоятельные с подробным изложением мотивов отклонения. Содержание жалобы в указанной части, по сути, направлено на переоценку представленных доказательств и установление иных обстоятельств по делу, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Доводы кассационной жалобы в указанной части основаны на субъективной оценке выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах.

Оценивая доводы административного ответчика относительно недостоверности положенного в основу принятого нормативного правового акта отчета о научно-исследовательской работе "Комплексное экологическое обследование проектируемой особо охраняемой природной территории местного значения "Природный комплекс "Петровско-Андреевский", подготовленного МИП ООО "Центр экологического анализа и экспертиз", суды исходили из того, что действующее законодательство не содержит запрета на проведение единого комплексного экологического обследования для создания ООПТ на территории двух муниципальных образований, а также не устанавливает конкретных требований к структуре и содержанию отчета о комплексном экологическом обследовании проектируемых ООПТ местного значения. Проанализировав содержание данного отчета с учетом пояснений допрошенных в судебном заседании экспертов, принимавших участие в разработке и составлении данного отчета, суды отклонили как несостоятельное утверждение истца о том, что фактическое научное исследование спорной ООПТ не проводилось, а проведено в отношении иной, неидентифицируемой территории.

Отклоняя представленные обществом рецензии на отчет, суды указали, что действующее законодательство об ООПТ не устанавливает конкретных требований к структуре и содержанию отчета о комплексном экологическом обследовании проектируемых ООПТ местного значения, в связи с чем отсутствие в отчете некоторых разделов (о населенных пунктах, сельском хозяйстве, объектах лесохозяйственной деятельности и др.), а также содержащиеся в рецензиях замечания о недостоверности отчета не свидетельствуют.

Кассационный суд не находит оснований не согласиться с приведенными выводами судов, поскольку указанные рецензии имеют иную правовую природу и не являются экспертными заключениями в смысле, признаваемом статьей 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем сами по себе не могут опровергать результаты комплексного экологического обследования проектируемых ООПТ местного значения. Данные рецензии представляют собой мнение одних специалистов относительно заключения, произведенного другими лицами. Такое мнение само по себе не может исключать достоверность отчета, поскольку мнению экспертов одной организации относительно проведенного исследования иным специализированным субъектом не может придаваться безусловное приоритетное значение. При этом правильность и полнота подготовленных рецензий, представляющих собой независимое мнение относительно проведенного исследования, иными доказательствами по делу, из которых бы следовал однозначный вывод о недостоверности содержащихся в отчете выводов, не подтверждена.

Ссылка административного истца на необоснованный отказ судами в назначении судебно-экологической экспертизы по делу несостоятельна. Заявленные ходатайства судами разрешены в установленном процессуальными нормами порядке, решения об отказе в их удовлетворении мотивированы. Отказ в удовлетворении ходатайств на законность принятых судом первой инстанции и апелляционным судом судебных актов не повлиял, и не препятствовал истцу в предоставлении соответствующего заключения экологической экспертизы, полученного во внесудебном порядке. Доводы кассационной жалобы обратного не подтверждают.

Оценивая довод административного истца о нарушении порядка принятия нормативного правового акта со ссылкой на то, что проект оспариваемого решения не подвергался обязательной оценке регулирующего воздействия и не прошел обязательную экспертизу, направленную на выявление положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, суды пришли к верному выводу о том, что ни Федеральным законом N 33-ФЗ, ни Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни Законом Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ не предусмотрено обязательного проведения оценки регулирующего воздействия, а также публичных слушаний при создании особо охраняемой природной территории местного значения, как не предусмотрена действующим законодательством, регулирующим спорные правоотношения, и необходимость проведения государственной экологической экспертизы при создании ООПТ местного значения.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем подлежат отклонению.

Доводы истца о невозможности создания ООПТ местного значения на земельном участке с кадастровым номером N со ссылкой на положения статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации также подлежат отклонению, поскольку формирование земельных участков в рассматриваемом случае уполномоченным органом не производится, создание ООПТ не зависит от границ каких-либо конкретных участков и территориальных зон, определяемых в соответствии с градостроительными регламентами.

Выводы судов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издан компетентным органом государственной власти с соблюдением процедуры и порядка его принятия основаны на законе и соответствуют материалам административного дела.

Доводы, приведенные истцом в кассационной жалобе, в целом, аналогичны доводам, положенным в обоснование правовой позиции по существу рассматриваемого спора, а также доводам, приведенным в апелляционной жалобе, и полностью повторяют данные доводы.

Указанные доводы были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, получили надлежащую правовую оценку, не опровергают выводов судов и выражают несогласие с ними.

Кассационная жалоба не содержит ссылки на новые обстоятельства, которые не были предметом проверки и правовой оценки судов первой и апелляционной инстанций и опровергали бы выводы судов, изложенные в судебных постановлениях.

Оснований для иной оценки выводов судов двух инстанций у судебной коллегии не имеется.

Поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального и процессуального права, вопреки утверждению подателя кассационной жалобы, применены судами правильно, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов, судами также не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Кемеровского областного суда от 18 июня 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 1 октября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Шахта Лапичевская" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 1 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи