Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 г. по делу N 66а-176/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре ФИО4, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО2 о признании недействующими Приложения Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж) к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне рекреационного назначения "озелененные территории общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа)"; Приложения N 1 к решению Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 года N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)" с апелляционными жалобами ФИО2 и его представителя ФИО1 на решение Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения административного истца ФИО2 и его представителя ФИО1, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителя Красноярского городского Совета депутатов ФИО5, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Красноярского городского Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск (далее - Генеральный план). Приложением N 1 к решению от 13 марта 2015 года N 7-107 является Положение о территориальном планировании, приложением N 3 - Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж), на котором установлены функциональные зоны городского округа город Красноярск.

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 N В-122 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее - Правила землепользования и застройки). Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки является Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск, на которой установлены территориальные зоны городского округа город Красноярск.

ФИО2 обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу: Приложения Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж) к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне рекреационного назначения "озелененные территории общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа)"; Приложения N к решению Красноярского городского Совета депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что с ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", а также жилого дома, расположенного на данном земельном участке. Первоначально в ДД.ММ.ГГГГ данный земельный участок был предоставлен в аренду для строительства индивидуального жилого дома, в ДД.ММ.ГГГГ жилой дом был построен, в последующем земельный участок был выкуплен с видом разрешенного использования "для индивидуальной жилой застройки". ДД.ММ.ГГГГ ФИО2 обратился в Департамент градостроительства администрации города Красноярска с уведомлением о планируемой реконструкции жилого дома, на что ему было сообщено о несоответствии поданного уведомления установленным параметрам, поскольку согласно оспариваемым Правилам землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)". По мнению административного истца, установление оспариваемыми нормативными правовыми актами в отношении указанного земельного участка функциональной зоны "озелененные территории общего пользования" и территориальной зоны "зона городской рекреации (Р-3)" нарушает его права на использование земельного участка по назначению и противоречит положениям пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Решением Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ФИО2 и его представитель ФИО1 просят решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на то, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что функциональное и территориальное зонирование оспариваемыми нормативными правовыми актами было изменено произвольно, поскольку Генеральный план не содержит сведений о планируемом размещении на территории в границах земельного участка каких-либо объектов; также судом неверно распределено бремя доказывания. Административный ответчик не представил каких-либо доказательств наличия высокоплотной растительности на земельном участке административного истца на момент изменения функциональной и территориальной зон, в то время как административный истец представил доказательства возведения индивидуального жилого дома. Судом в обжалуемом решении также не указано, на основании каких доказательств он пришел к выводу о покрытии земельного участка на момент разработки и утверждения Генерального плана высокоплотной растительностью, кроме того, не дана оценка необоснованному нарушению прав административного истца.

Относительно доводов апелляционных жалоб Красноярским городским Советом депутатов, Главой города Красноярска и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании ФИО2 и его представитель ФИО1 доводы апелляционных жалоб поддержали. Представитель Красноярского городского Совета депутатов ФИО5 возражала против удовлетворения апелляционных жалоб.

Иные лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Из материалов дела усматривается, что с ДД.ММ.ГГГГ ФИО2 является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", а также жилого дома на данном земельном участке.

В соответствии с оспариваемыми в части Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером N на момент их утверждения в ДД.ММ.ГГГГ был отнесен к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования (парки, скверы, бульвары, зеленые насаждения лесопаркового типа)" и территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)". В дальнейшем функциональное и территориальное зонирование в отношении данного земельного участка не менялось.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, установив, что определение вышеуказанных функциональной зоны и территориальной зоны отвечало публичным интересам развития территории, пришел к выводу об отсутствии нарушения прав ФИО2

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, находя их правильными.

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктов 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации судом верно установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением процедуры разработки и формы принятия нормативных правовых актов, в том числе процедуры проведения публичных слушаний, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом апелляционной инстанции установлено, что необходимость установления функционального зоны рекреационного назначения зонирования и территориальной зоны Р-3 в отношении земельного участка административного истца обоснована в пояснительной записке к проекту решения Красноярского городского Совета депутатов "О Генеральном плане городского округа город Красноярск", в соответствии с которой задачами проекта, в том числе, являлось обеспечение средствами градостроительства экологической устойчивости территории города и прилегающих к его границам муниципальных районов, обеспечение комплексной безопасности проживания и функционирования всех составных частей городского комплекса. При разработке проекта учтено, что большая часть положений действующего генерального плана города реализована. Территории, предназначенные под жилищное строительство, практически застроены. Изменились подходы к организации городской среды, на первое место выступают экологические и социальные аспекты формирования городских пространств, комфортность и безопасность проживания. Все это влечет необходимость корректировки функционального зонирования городских территорий.

В соответствии с пунктом 6.1.8 "Основные выводы" тома 3 "Оценка воздействия на окружающую среду" научно-исследовательской работы по разработке проекта Генерального плана города Красноярска, выполненной ОАО "ГИПРОГОР" в ДД.ММ.ГГГГ по заказу управления архитектуры администрации города Красноярска на основании муниципального контракта N от ДД.ММ.ГГГГ, климатические условия города Красноярска и расположенность города в котловине способствует формированию устойчивого загрязнения атмосферного воздуха в результате хозяйственной деятельности. Город расположен в зоне повышенного потенциала загрязнения атмосферного воздуха.

Из фрагмента представленной в материалы дела топографической карты местности, выполненной в ДД.ММ.ГГГГ при подготовке проектов оспариваемых нормативных правовых актов, усматривается, что территория в границах спорного земельного участка была покрыта растительностью, жилой дом отсутствовал.

Сведения о том, что на земельном участке ведется строительство либо построен дом, на дату разработки указанных проектов отсутствовали (согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости его строительство было завершено в 2015 году, что сторонами не оспаривалось), при этом земельный участок на тот момент находился в муниципальной собственности.

Как следует из письменных пояснений представителя административного ответчика, в целях сохранения зеленых насаждений на территории города Красноярска, с учетом вышеуказанных обстоятельств территория, на которой расположен земельный участок административного истца была отнесена к функциональной зоне "озелененные территории общего пользования" и территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)".

Проект Генерального плана был опубликован в установленном порядке для всеобщего ознакомления, по нему проводились публичные слушания, что обеспечило возможность любому заинтересованному лицу ознакомиться с планируемым развитием территории, границами функциональных зон.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что отнесение Генеральным планом земельного участка административного истца к функциональной рекреационной зоне не являлось произвольным. Указанное территориальное планирование нашло отражение и в Правилах землепользования и застройки.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений. В частности, из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам. При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

С учетом установленных обстоятельств дела и приведенных норм закона, суд пришел к обоснованным выводам о том, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Принимая во внимание, что административный истец приобрел земельный участок, уже находящийся в соответствующей функциональной зоне "озелененные территории общего пользования" и территориальной зоне "зона городской рекреации (Р-3)", и не был лишен возможности, ознакомившись с документами территориального планирования, принимать решение о приобретении такого участка свободно, в соответствии со своей волей и исходя из собственных интересов, суд при рассмотрения данного дела правомерно пришел к выводу об отсутствии факта нарушения прав ФИО2

Ссылки ФИО6 и его представителя на градостроительный план земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ, в соответствии с которым земельный участок находился в территориальной зоне жилой усадебной застройки, не свидетельствуют о неправильности выводов суда, поскольку градостроительный план по своей правовой природе не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка, в нем воспроизводятся сведения, утвержденные документами территориального планирования, правилами землепользования и застройки, включая характеристики земельного участка и принятые в отношении него ограничения. Вышеуказанный градостроительный план содержал сведения из ранее утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Однако в дальнейшем функциональное назначение данной территории было изменено, но изменено не произвольно, как установлено в ходе рассмотрения дела, и на момент приобретения земельного участка в частную собственность действовали иные документы территориального планирования.

Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что положения пункта 2 статьи 1, пункта 12 статьи 9, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации не исключают для административного истца возможности эксплуатации принадлежащего ему земельного участка и находящегося на нем жилого дома.

Признавая несостоятельными доводы апелляционных жалоб о том, что функциональная и территориальная зоны рекреационного назначения установлены без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, судебная коллегия исходит из того, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Обоснование обеспечения приоритета публичного интереса перед частным при определении границ рекреационной зоны судом первой инстанции мотивировано и сделано с учетом, в том числе позиции Европейского суда по правам человека.

Ссылка апеллянтов на иную судебную практику, основанную на иных фактических обстоятельствах дел, является несостоятельной.

Доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции, и не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционные жалобы ФИО2 и его представителя ФИО1 - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Красноярский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи