Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2021 г. по делу N 66а-318/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи административное дело N по административному исковому заявлению Черней Виталия Алексеевича к Барнаульской городской Думе о признании недействующим в части решения от 25 декабря 2019 года N "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края"

с апелляционными жалобами Барнаульской городской Думы, комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения представителя Барнаульской городской Думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула Огнёвой Е.А, поддержавшей доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа города Барнаула (далее также Правила землепользования и застройки).

Черней В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим названные Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула в части распространения на земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" (далее также - спорный земельный участок), территориальной зоны - зона открытых пространств (Р-5).

В обоснование заявленных требований указал, что является владельцем спорного земельного участка и расположенного на нем жилого дома. 30 августа 2019 года комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула проинформировал административного истца об удовлетворении его заявления об утверждении схемы расположения названного земельного участка и о предварительном согласовании предоставления этого земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка.

Постановлением администрации города Барнаула от 05 ноября 2019 года административному истцу Черней В.А. предоставлено разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка: индивидуальные жилые дома, который 16 декабря 2019 года был поставлен на кадастровый учет. 30 января 2020 года административному истцу в предоставлении земельного участка в собственность без проведения торгов комитетом по земельным ресурсам и землеустройству было отказано по мотиву нахождения спорного земельного участка в границах территориальной зоны открытых пространств (Р-5), установленной оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, не предусматривающей возможности размещения в ней индивидуальных жилых домов. По мнению административного истца, установление оспариваемым нормативным правовым актом в границах спорного земельного участка указанной территориальной зоны нарушает его права на использование земельного участка в соответствии с предоставленным видом разрешенного использования и противоречит требованиям п.4 ч.1 ст.34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку установление территориальной зоны осуществлено административным ответчиком без учета существующего землепользования.

Решением Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года заявленные исковые требования административного истца удовлетворены. Приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес"

В апелляционных жалобах на указанное решение, срок на подачу которых судом восстановлен, административный ответчик - Барнаульская городская Дума и заинтересованное лицо - комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула просят постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры принятия и обнародования. По мнению указанных лиц, суд при принятии решения вышел за пределы заявленных исковых требований, дав оценку содержанию Генерального плана городского округа - города Барнаула, положения которого административным истцом не оспариваются. В связи с тем, что Генеральный план, устанавливающий в границах спорного земельного участка функциональную зону "иная функциональная зона" в установленном законом порядке недействующим не признан, оснований для установления в границах спорного земельного участка территориальной зоны, допускающей возможность размещения на нем административным истцом индивидуального жилого дома, т.е. не соответствующей в данной части Генеральному плану как акту, определяющему перспективное развитие территории, в любом случае не возникнет. Поскольку права административного истца на земельный участок не оформлены в установленном законом порядке, а спорный земельный участок не участвует в гражданском обороте, правовые основания полагать, что оспариваемый акт нарушает права или охраняемые законом интересы Черней В.А. не имеется.

Также выражают несогласие с выводом суда о фактическом вовлечении спорного земельного участка в градостроительную деятельность установленным для территориальной зоны - зона открытых пространств (Р-5) градостроительным регламентом, как постановленным без учета положений пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, примечания 2 к приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 01 сентября 2014 года N, которым утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых он, выражая мнение об ошибочности изложенных в ней доводов, просит решение Алтайского краевого суда оставить без изменения.

В судебном заседании представитель Барнаульской городской Думы и комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула Огнёва Е.А. доводы апелляционных жалоб поддержала по изложенным в ней основаниям.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивших на них возражений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Приложением 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территорий" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", отнесен к территориальной зоне - зона открытых пространств (Р-5).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31 - 32 ГрК РФ, и опубликованы в установленном порядке.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и Генеральному плану городского округа - город Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N, Приложением 4 "Карта функциональных зон" которого указанный земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне "иная функциональная зона", содержание и описание которой в Генеральном плане не раскрыто, что свидетельствует о несоответствии Генерального плана в указанной части критерию правовой неопределенности, и, как следствие - не отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне - зона открытых пространств (Р-5).

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции с указанным выводом суда соглашается, считая его правильным.

Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

Требование учета функциональных зон и параметров их планируемого развития при осуществлении градостроительного зонирования направлено, в том числе, на соблюдение принципа правовой определенности режима использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Проанализировав текстовую часть Генерального плана (Положение о территориальном планировании и материалах по обоснованию) в части определения функционального назначения иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, суд первой инстанции с учетом данных представителем административного ответчика в судебном заседании пояснений о том, что в Генеральном плане не раскрывается описание указанной функциональной зоны (Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края. Положение о территориальном планировании), обоснованно пришел к выводу о несоответствии Генерального плана в указанной части общеправовому критерию формальной определенности.

При этом доводы представителя административного ответчика о том, что установление этой функциональной зоны направлено на предотвращение строительства объектов капитального строительства, в том числе жилых домов, правомерно отклонены судом как не вносящие ясности в назначении иной функциональной зоны.

В частности, суд обоснованно отметил несостоятельность позиции административного ответчика о том, что спорный земельный участок находится в зоне затопления паводком 1% обеспеченности, отнесенной к территории не подлежащей застройке (на что указано в Научно-исследовательской работе по разработке проекта генерального плана городского округа- города Барнаула Алтайского края), в связи с чем разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнеся ее к иной функциональной зоне, поскольку ни градостроительное, ни водное законодательство не устанавливает необходимости изъятия из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению) (пункты 1, 6 статьи 67 Водного кодекса Российской Федерации).

Также обоснованно суд пришел к выводу о фактическом противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части Генеральному плану городского округа - города Барнаула, учитывая, что положениями статьи 81 Правил землепользования и застройки предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), тогда как соответствующая ей иная функциональная зона отнесена к зоне прочих озелененных территорий, не предусматривающей вовлечение расположенных в ней территорий (озелененных) в градостроительную деятельность.

Из приведенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснений следует, что при проверке содержания оспариваемого акта или его части, судам необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если

оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

С учетом изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне - зона открытых пространств (Р-5), что является основанием для признания Правил землепользования и застройки в оспариваемой части недействующими.

Определяя в качестве момента, с наступлением которого оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, дату вступления решения суда в законную силу, суд первой инстанции, исходя из положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ обоснованно учел, что данный нормативный правовой акт применялся и на основании данного акта административному истцу было отказано в реализации его гражданских прав.

При указанных обстоятельствах доводы апелляционных жалоб о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям градостроительного и земельного законодательства судебной коллегией отклоняются как основанные на ошибочном толковании материального закона.

В целом доводы апелляционных жалоб аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, и которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения.

Влекущих отмену или изменение постановленного судебного акта нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы, комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение 6 (шести) месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи