Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2021 г. по делу N 8а-3251/2021[88а-4748/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Ермолаевой Л.П, Зариповой Ю.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пермской городской Думы на решение Пермского краевого суда от 10 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2020 года по административному делу N 3а-5/2020 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Ерёмина Дмитрия Васильевича, Хадеева Алексея Эдуардовича, общества с ограниченной ответственностью "Пресса-Маркет", товарищества собственников жилья "Ленина, 69", товарищества собственников жилья "Солнечный", товарищества собственников жилья "Черняховского, 72А", товарищества собственников жилья "Мирный" о признании не действующим в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, объяснения представителя Пермской городской Думы Романовой Е.В, доводы жалобы поддержавшей, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265 утверждены Правила благоустройства территории города Перми (далее - Правила благоустройства).

В указанные Правила решениями Пермской городской Думы от 25 июня 2019 года N 139, от 24 сентября 2019 года N 226 внесены изменения и дополнения.

Согласно абзацу второму и пятому подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства, в редакции решений от 18 декабря 2018 года N 265, от 25 июня 2019 года N 139, размещение некапитальных строений, сооружений: не должно приводить к сокращению свободного для пешеходного движения тротуара до ширины менее 3 метров; не допускается на придомовых территориях, кроме торговых автоматов (вендинговых автоматов) по продаже питьевой воды, а также на территории ближе 15 метров от фасадов зданий, за исключением случаев, установленных действующим законодательством.

Согласно абзацу первому и абзацу седьмому пункта 12.12 Правил благоустройства, в редакции решения от 18 декабря 2018 года N 265, в садах, парках, скверах, на бульварах, на придомовых территориях, газонах, цветниках, иных озелененных территориях запрещается: организовывать аттракционы, устанавливать нестационарные торговые объекты (за исключением объектов озеленения общего пользования на которых возможно размещение аттракционов и нестационарных торговых объектов озеленения общего пользования, утверждаемым правовым актом администрации города Перми), а так же объекты дорожного сервиса, в том числе размещать автостоянки и парковки на озелененной территории.

Абзацем девятым пункта 9.1 Правил благоустройства, в редакции решения от 25 июня 2019 года N 139, к элементам благоустройства, в том числе, отнесены: некапитальные строения, сооружения: павильоны, киоски, лотки, палатки, торговые автоматы (вендинговые автоматы) по продаже питьевой воды и другие подобные строения, сооружения (далее - некапитальные строения, сооружения).

Согласно абзацу четвёртому пункта 3.10 Правил благоустройства, в редакции решения от 18 декабря 2018 года N 265, на территории общего пользования, а также земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, не предоставленных физическим и юридическим лицам, запрещается: размещать движимые объекты на газонах, цветниках, детских и спортивных площадках, тротуарах.

В соответствии с подпунктом 2.1.24_1 Правил благоустройства, в редакции решения N 226 от 24 сентября 2019 года, колерный паспорт некапитального строения, сооружения, используемых для осуществления торговой деятельности и деятельности по оказанию услуг населению, включая услуги общественного питания (далее - некапитальные строения, сооружения), - документ, разрабатываемый для некапитальных строений, сооружений и устанавливающий требования в отношении внешнего вида (архитектурные решения, параметры, конструкции, материалы, применяемые при отделке, цветовое решение, место размещения вывески), а также места размещения некапитальных строений, сооружений, в случае если место размещения некапитальных строений, сооружений предусмотрено на земельных участках, не включенных в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Перми.

Административные истцы просили признать недействующими:

- абзац пятый подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства в редакции решений от 18 декабря 2018 года N 265 и от 25 июня 2019 года N 139;

- абзац первый в части фразы "на придомовых территориях" и абзац седьмой в части фразы "устанавливать нестационарные торговые объекты" пункта 12.12 Правил благоустройства в редакции решения от 18 декабря 2018 года N 265;

- абзац девятый пункта 9.1 Правил благоустройства в редакции решения от 25 июня 2019 года N 139;

- абзац четвертый пункта 3.10 Правил благоустройства в редакции решения от 18 декабря 2018 года N 265 в части слова "тротуарах";

- абзац второй подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства в редакции решения от 18 декабря 2018 года N 265;

- подпункт 2.1.24_1 Правил благоустройства в редакции решения от 24 сентября 2019 года N 226 в части фразы "далее - некапитальные строения, сооружения".

Требования мотивировали тем, что оспариваемые нормы противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, являются неопределенными, ограничивают свободу предпринимательской деятельности и право собственников распоряжаться земельными участками, находящимся в собственности жильцов многоквартирного дома. Кроме того, указывали на нарушение процедуры принятия Правил благоустройства, превышение органом местного самоуправления полномочий в части регулирования вопросов размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, на которых расположены многоквартирные дома.

Решением Пермского краевого суда от 10 марта 2020 года признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- абзац пятый подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства территории города Перми, в редакции решения Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265 и в редакции решения Пермской городской Думы от 25 июня 2019 года N 139;

- абзац первый в части фразы "на придомовых территориях" и абзац седьмой в части фразы "устанавливать нестационарные торговые объекты" пункта 12.12 Правил благоустройства территории города Перми, в редакции решения Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265;

- абзац девятый пункта 9.1 Правил благоустройства территории города Перми, в редакции решения Пермской городской Думы от 25 июня 2019 года N 139;

- абзац четвертый пункта 3.10 Правил благоустройства территории города Перми, в редакции решения Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265, в части слова "тротуарах";

- абзац второй подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства территории города Перми, в редакции решения Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265.

В остальной части требования административных истцов оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2020 года решение суда первой инстанции изменено в части: изложены в новой редакции абзац пятый резолютивной части решения с указанием о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзаца первого и седьмого пункта 12.12 Правил благоустройства в той мере, в которой запрещается устанавливать нестационарные торговые объекты на придомовых территориях; абзац десятый резолютивной части решения суда с указанием на необходимость опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь". В остальной части судебный акт оставлен без изменения.

В поданной 28 января 2021 года кассационной жалобе Пермская городская Дума, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Администрация города Перми, Департамент градостроительства и архитектуры города Перми представили письменные заявления, в которых доводы кассационной жалобы поддержали.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, полагавшего принятые по делу судебные акты отмене не подлежащими, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделали правильный вывод о наличии по настоящему делу таких оснований и обоснованно удовлетворили в части административные исковые требования, констатировав нарушение установленного порядка принятия решений Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265, от 25 июня 2019 года N 139 и наличие правовой неопределенности нормативных положений.

В части отказа в удовлетворении административных исковых требований судебные акты не оспариваются.

Как установлено судами и подтверждено материалами дела, по вопросу обсуждения проекта решения Пермской городской Думы "О внесении изменений в отдельные решения Пермской городской Думы в сфере благоустройства территории города Перми" (в последующем решение Пермской городской Думы N 265) постановлением Главы города Перми от 24 июля 2018 года N 110 назначены публичные слушания на 1 августа 2018 года, в соответствии, в частности, с Положением о публичных слушаниях в городе Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 22 февраля 2005 года N 32 (далее - Положение о публичных слушаниях).

Установив, что нормативные акты, регулирующие вопросы проведения на территории города Перми публичных слушаний и общественных обсуждений, в том числе по проектам правил благоустройства и внесения изменений в них, на дату принятия решения о проведении публичных слушаний по проекту решения N 265 не были приведены в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона N 455-ФЗ), суды нижестоящих судебных инстанций правомерно заключили, что публичные слушания по этому проекту подлежали осуществлению в соответствии с действующим Положением о публичных слушаниях. Данные выводы, по сути, административный ответчик не оспаривает.

При этом на основании правильного толкования норм Градостроительного кодекса Российской Федерации и Положения о публичных слушаниях, суды обоснованно пришли к выводу, что при организации и проведении публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы N 265 органы местного самоуправления должны были руководствоваться разделом 10 данного Положения, который устанавливает особенности организации и проведения публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности.

В соответствии с разделом 10 Положения мероприятия в рамках публичных слушаний проводятся не ранее чем по истечению четырнадцати рабочих дней после дня опубликования правового акта о назначении публичных слушаний.

Соблюдение этого срока не было обеспечено, срок на ознакомление с проектом Правил благоустройства составил 5 рабочих дней, что фактически в 3 раза меньше предусмотренного нормативным правовым актом.

При таких данных вывод судов о существенном нарушении процедуры проведения публичных слушаний по проекту является убедительным, а доводы жалобы об обратном направлены исключительно на его переоценку.

Изложенные в кассационной жалобе суждения о том, что раздел 10 Положения о публичных слушаниях применению в данном случае не подлежал, аргументированно отклонены в ходе рассмотрения дела на основании правильного толкования нормативных правовых актов с приведением исчерпывающих оснований.

Поскольку статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений, вопросы благоустройства территории непосредственно отнесены к градостроительной деятельности, публичные слушания по проекту Правил благоустройства, исходя из буквального толкования муниципального правового акта, должны были осуществляться именно с учетом особенностей, установленных разделом 10 Положения о публичных слушаниях.

Обоснованы и подтверждены достаточной совокупностью доказательств выводы судов первой и апелляционной инстанций о существенных нарушениях процедуры проведения публичных слушаний по проекту решения Пермской городской Думы от 25 июня 2019 года N 139, которые проводились в соответствии с Положением о порядке организации проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 26 марта 2019 года N 57 (далее - Положение N 57).

Проанализировав требования к подлежащей размещению информации о проекте Правил благоустройства, установленные пунктом 2.6.1 Положения N 57, статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суды правильно признали, что в данном случае вопросы, подлежащие обсуждению на публичных слушаниях, были отображены неполно, что повлекло нарушение прав заинтересованных лиц на участие в публичных слушаниях и, как следствие, влечет признание нелегитимным решения органа местного самоуправления.

Доводы кассационной жалобы о том, что при установленных судами обстоятельствах имелись основания для признания решений Пермской городской Думы от 18 декабря 2018 года N 265, от 25 июня 2019 года N 139 не действующими в полном объеме, не являются основанием для ревизии судебных актов в кассационном порядке.

Принятие судами первой и апелляционной инстанций решения по заявленным требованиям не повлекло нарушения прав административного ответчика и иных лиц.

Кроме того, как следует из доводов кассационной жалобы, решением Пермской городской Думы от 15 декабря 2020 года N 277 решение N 265 признано утратившим силу. При этом, отмена оспариваемого муниципального правового акта после рассмотрения судом требований о признании его не действующим полностью или в части по смыслу статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не влечет, вопреки доводам жалобы, отмену состоявшихся по делу судебных актов и прекращение производства по делу.

Удовлетворяя требования административных истцов в остальной части, суды обоснованно руководствовались разъяснениями, содержащимися в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, что обеспечивается ее соответствием требованиям ясности, недвусмысленности, возможности её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

Проанализировав пункт 9.1, абзац четвертый пункта 3.10, абзац второй подпункта 9.4.4.2 Правил благоустройства суды правомерно и аргументированно пришли к выводу о том, что они не отвечают вышеуказанным требованиям.

Ссылки в кассационной жалобе на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05 декабря 2019 года N 3273-О выводы судов не опровергают. Полномочия органа местного самоуправления на принятие нормативного правового акта по вопросам благоустройства, которые судами первой и апелляционной инстанций под сомнение не ставились, не отменяют юридико-технические требования к муниципальному правовому акту и необходимость соответствия каждой из его норм требованиям правовой определенности, что в данном конкретном случае не было достигнуто.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены вынесенных судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 10 марта 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 31 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи