Кассационное определение Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 02 марта 2021 г. по делу N 8а-32278/2020[88а-5009/2021-(88а-32384/2020)]

ФИО1 КАССАЦИОННЫЙ СУД ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Дело N 3а-6/2020

г. Краснодар 02.03.2021

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции в составе председательствующего Усенко Н.В, судей: Иванова А.Е, Шелудько В.В, рассмотрел в открытом судебном заседании с использованием видео-конференц-связи поданную 01.12.2020 кассационную жалобу ФИО7 на решение Севастопольского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ по административному делу по административному иску ФИО6, ФИО7 к Правительству Севастополя, заинтересованные лица: Департамент архитектуры и градостроительства "адрес", Управление охраны объектов культурного наследия "адрес", Государственное автономное учреждение Севастополя "Научно исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры изысканий и среды" о признании недействующим постановления Правительства "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ.

Заслушав доклад судьи ФИО2, прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, представителя Департамента архитектуры и градостроительства "адрес" по доверенности ФИО5, просивших об оставлении судебных актов без изменения, ФИО1 кассационный суд общей юрисдикции, установил:

ФИО6, ФИО7 обратились в суд с административным иском, в котором с учетом уточнения требований просили признать недействующим в полном объеме постановление Правительства Севастополя от 04.03.2019 N-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе бухты Омега - "адрес"" в Гагаринском муниципальном округе".

В обоснование требований административные истцы указали на то, что Правительством "адрес" издано постановление от ДД.ММ.ГГГГ N-ПП "Об утверждении градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории в районе бухты Омега - "адрес"" в Гагаринском муниципальном округе".

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации - Губернатором "адрес", и опубликовано ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте Правительства "адрес" в сети интернет.

По мнению административный истов, оспариваемое постановление принято с нарушением процедуры проведения общественных обсуждений и публичных слушаний, установленной в статье 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), кроме того, подписано неуполномоченным должностным лицом, противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности, Генеральному плану "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ.

Также Проект планировки и межевания территории не содержит мер, направленных на сохранение историко-градостроительной и природной среды объектов культурного наследия, объекты культурного наследия внесены в проект неверно.

При разработке данного проекта не проводились необходимые инженерные изыскания.

Нормативный правовой акт содержит решения, приводящие к сокращению общественных территорий.

Ссылаясь на данные обстоятельства, ФИО6, ФИО7 просили об удовлетворении административного иска.

Решением Севастопольского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, в административном иске отказано.

В кассационной жалобе ФИО7 просит об отмене судебных актов, как незаконных, необоснованных, вынесенных с существенным нарушением норм материального и процессуального права, принятии по делу нового судебного акт об удовлетворении требований.

Заявитель жалобы оспаривает обоснованность выводов судов об отсутствии существенных нарушений процедуры организации и проведения публичных слушаний, по результатам которых принят обжалуемый нормативный правовых акт. В этой связи ФИО7 обращает внимание на то, что судами незаконно не учтен тот факт, что сведения о выполнении инженерных изысканий по проекту планировки и межевания в информационной системе градостроительной деятельности размещены не были. Суды не дали надлежащей оценки тому обстоятельству, что проект планировки и межевания разработан без учета Генерального плана.

На кассационную жалобу Правительством Департамента архитектуры и градостроительства "адрес" поданы возражения, в которых содержится просьба об оставлении судебных актов без изменения, кассационной жалобы ФИО7 - без удовлетворения.

До рассмотрения кассационной жалобы по существу от ФИО7 поступило заявление о рассмотрении дела по кассационной жалобе в его отсутствие. Кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте заседания кассационного суда.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, кассационный суд не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены судебных актов.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (ГрК РФ) с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 9 статьи 63 ГрК РФ).

Отказывая в административном иске, суд первой инстанции и согласившаяся с ним судебная коллегия руководствовались положениями части 9 статьи 63, пункта 3 статьи 1, пункта 1 части 1 статьи 26, статей 2, 41, 42, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава "адрес", части 1 статьи 4 Закона "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти "адрес"", статей 6, 7, 8, 27 Закона "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О Правительстве Севастополя", части 2 статьи 19 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Закона "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе", части 2 статьи 15 Закона "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О правовых актах "адрес"", постановления Правительства Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ N-ПП, статей 72, 76 Конституции Российской Федерации.

С учетом положений части 2 статьи 19 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", принимая во внимание отсутствие вступившего в законную силу нормативного правового акта "адрес", необходимого для проведения общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со статьей 5.1 ГрК РФ, в редакции указанного Федерального закона, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что положения статьи 5.1 ГрК РФ при проведении публичных слушаний по оспариваемому Проекту планировки и проекту межевания применению не подлежали.

Публичные слушания по Проекту планировки и межевания территории проведены в соответствии с Законом "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе", (Закон N-ЗС), действовавшим на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, с соблюдением установленного порядка организации и информирования населения. Суды обоснованно приняли в качестве надлежащего способа оповещения населения размещение на сайте ответственного за организацию и проведение публичных слушаний по Проекту планировки и межевания территории Департамента архитектуры и градостроительства "адрес" его распоряжения от ДД.ММ.ГГГГ N "О проведении публичных слушаний по проекту планировки и проекту межевания территории в районе бухты Омега - "адрес"" в Гагаринском муниципальном округе", а также самого проекта. При этом публикация оповещения о проведении публичных слушаний осуществлена с соблюдением предусмотренного частью 2 статьи 4 Закона N-ЗС пятидневного срока. Также судами установлено, что ДД.ММ.ГГГГ в газете "Севастопольские известия" N опубликовано дополнительное оповещение о проведении публичных слушаний по названному проекту. Предпринятые уполномоченным органом действия, направленные на информирование населения о предстоящих публичных слушаниях по Проекту планировки и межевания территории, привели к тому, что проведенные ДД.ММ.ГГГГ публичные слушания по данному вопросу признаны состоявшимися.

Частью 2 статьи 15 Закона "адрес" от ДД.ММ.ГГГГ N-ЗС "О правовых актах "адрес"" (Закон N-ЗС) установлено, что финансово-экономическое обоснование к проекту нормативного правового акта представляется в случае, если его реализация потребует затрат бюджета "адрес", бюджетов внутригородских муниципальных образований "адрес" либо федерального бюджета.

Поскольку цели подготовки оспариваемой документации по планировке территории на данном этапе не требуют затрат бюджета "адрес" и бюджетов других уровней, а сформулированные в ней параметры развития территории предполагают реализацию подготовленных планов в долгосрочной перспективе, суд первой инстанции правомерно указал на отсутствие в рассматриваемом случае необходимости в подготовке финансово-экономического обоснования проекта оспариваемого нормативного правового акта..

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется, в том числе на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Частью 3 статьи 63 ГрК РФ установлено, что документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды руководствовались вышеперечисленными законоположениями и с учетом фактических обстоятельств дела пришли к выводу о необоснованности требований.

Суды установили, что оспариваемый нормативный правовой акт разработан в рамках реализации мероприятия 2.19 "Разработка и утверждение "Проекта планировки и проекта межевания территории парка Победы в городе Севастополе" государственной программы "адрес" "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020 (утверждена постановлением Правительства Севастополя от 20.12.2016 N-ПП).

Проект планировки и межевания территории подготовлен разработчиком ГАУС "Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды" (далее - разработчик) на основании Генерального плана "адрес", утвержденного решением Севастопольского городского Совета от ДД.ММ.ГГГГ (Генеральный план), в том числе в отношении территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами 91:02:001002:196, 91:03:001009:222 и 91:02:001002:8499.

Согласно Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером 91:02:001002:8499 большей частью расположен в функциональной зоне общественной застройки общегородского и районного значения; земельные участки с кадастровым номером 91:02:001002:196 и с кадастровым номером 91:03:001009:222 - в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов), в зоне кратковременной рекреации (пляжи, спортивно-развлекательные комплексы).

Оспариваемым Проектом планировки и межевания территории предлагается образование, перераспределение и изъятие ряда земельных участков в целях формирования нового элемента планировочной структуры - территории общего пользования, в том числе земельных участков с кадастровыми номерами 91:02:001002:196 и 91:03:001009:222, предназначенных для размещения объектов обслуживания территории пляжа и набережной.

При этом, проектом упорядочено землепользование в границах данных земельных участков: предложено образовать дополнительный пешеходный проход длиной около 120 м, шириной 39, 5 м. согласно Региональным нормативам градостроительного проектирования "адрес", утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 20.04.2017 N-ПП, от проспекта Античный к набережной и пляжу бухты Круглая (земельный участок с кадастровым номером N) за счет изменения (уменьшения площади на 2024 кв. м) путем раздела земельного участка с кадастровым номером 91:02:001002:196 и последующего изменения вида разрешенного использования части данного земельного участка на "территорию общего пользования" (код 12.0), что также отражено в графической части (чертеж "границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры").

Согласно Проекту планировки и межевания территории земельный участок с кадастровым номером 91:02:001002:8499 большей частью расположен в границах существующей территории общего пользования. Оспариваемым нормативным правовым актом осуществлена корректировка красных линий, ранее утвержденных постановлением Правительства Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ N-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования", которые в рассматриваемом случае установлены по существующей улично-дорожной сети относительно имеющейся дороги по проспекту Античный.

Таким образом, приведенные в Проекте планировки и межевания территории проектные решения в отношении вышеуказанных земельных участков соотносятся с установленным Генеральным планом функциональным зонированием.

Проект планировки и межевания территории не предусматривает размещения новых объектов капитального строительства, равно как и образования земельных участков под эти цели, направлен на выделение элементов планировочной структуры, а также образование территории общего пользования.

Из представленных в Проекте планировки и межевания территории в разделе "Исходные данные. Перечень выписок из ЕГРН на изменяемые земельные участки" выписки из Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН), следует, что земельный участок с кадастровым номером 91:02:001002:196 имеет вид разрешенного использования "для строительства и обслуживания гостиничного комплекса", принадлежит на праве собственности субъекту Российской Федерации городу федерального значения Севастополь, находится в пользовании ООО "Верховина" на основании договора аренды от ДД.ММ.ГГГГ сроком до ДД.ММ.ГГГГ.

На данном земельном участке расположены два объекта недвижимости: нежилое здание с кадастровым номером 91:02:001002:232 площадью 320, 3 кв. м, собственником которого является ООО "Верховина" с ДД.ММ.ГГГГ, и частично - объект незавершенного строительства степень готовности 75% с кадастровым номером 91:02:001002:409 - гостиничный комплекс с элементами аквапарка, право собственности на который зарегистрировано за ООО "Верховина" на основании судебного решения от ДД.ММ.ГГГГ.

Перечисленные сведения также отражены в градостроительном плане земельного участка, выданном ДД.ММ.ГГГГ.

Содержащаяся в оспариваемом нормативном правовом акте информация в отношении земельного участка с кадастровым номером 91:02:001002:196, а также находящихся на нем объектов недвижимого имущества, отражает сведения ЕГРН и соответствует существующей градостроительной ситуации. Отказывая в административном иске, суды исходили из отсутствия правовых оснований для его удовлетворения, поскольку предложенные в оспариваемой проектной документации решения направлены не только на сохранение существующей территории общего пользования, но и на ее увеличение при обеспечении баланса законных прав правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, существовавших, как до принятия Генерального плана, так и на момент разработки оспариваемой градостроительной документации "адрес".

Суды обоснованно указали на отсутствие противоречий Проекта планировки и межевания территории Генеральному плану "адрес".

При этом судами правильно отмечено, что вопросы законности формирования земельных участков на территории, вошедшей в состав элементов планировочной структуры, возведения на них объектов капитального строительства, осуществление которых произведено задолго до принятия оспариваемой градостроительной документации, не относятся к предмету рассмотрения в рамках настоящего административного дела. В этой связи, вопреки доводам заявителя жалобы, определение Проектом планировки и межевания территории параметров застройки земельного участка общего пользования с кадастровым номером 91:02:001002:196, находящегося в функциональной зоне зеленых насаждений с видом разрешенного использования - для строительства и обслуживания гостиничного комплекса, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого нормативного правового акта и не влекут отмену обжалуемых решений.

При таких обстоятельствах решения судов, как постановленные при правильном применении норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения, в соответствии с обстоятельствами административного дела и с соблюдением процессуального закона, отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ФИО1 кассационный суд общей юрисдикции

определил:

решение Севастопольского городского суда от ДД.ММ.ГГГГ и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу ФИО7 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 КАС РФ.

Председательствующий

Судьи:

Мотивированное кассационное определение изготовлено ДД.ММ.ГГГГ.