Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 г. по делу N 8а-3197/2021[88а-4658/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э, судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шевченко Елены Алексеевны, поданную 19 января 2021 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 29 июля 2020 года

по административному делу N 2а-71/2020 по административному исковому заявлению Шевченко Елены Алексеевны о признании незаконными действий Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"; о признании незаконным бездействия Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа по не рассмотрению в установленный законом срок заявления от 22 апреля 2019 года; о признании незаконным отказа Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа от 6 сентября 2019 года N 6229 в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э, пояснения представителей административного истца Шевченко М.А. и Елизарьевой Е.С, поддержавших доводы кассационной жалобы, представителя Управления по капитальному строительству, жилищно - коммунальному хозяйству, транспорту и связи Шилиной Н.В, возражавшей в удовлетворении кассационной жалобы, установила:

Шевченко Е.А. обратилась в Ангарский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований:

о признании незаконными действий Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка, по образованию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в части включения в его границы части земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1;

о признании незаконным бездействия Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа по не рассмотрению в установленный законом срок заявления от 22 апреля 2019 года об исправлении реестровой ошибки путем уточнения координат и площади земельного участка;

о признании незаконным отказа Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа от 6 сентября 2019 года N 6229 в заключении соглашения о перераспределении земельных участков;

о возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца путем совершения необходимых действий по государственному кадастровому учёту изменений описания местоположения границ и площади земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", а именно: исключить из него части участка, расположенной в территориальной зоне Ж1 согласно указанных координат;

о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление от 22 апреля 2019 года о перераспределении земель.

В обоснование требований указано, что Шевченко Е.А. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", на котором возведен жилой дом. Между участком административного истца и обрывом находится пустырь. Ранее по нему проходила грунтовая дорога, которая использовалась местными жителями для прохода и проезда к своим домам. В 2013 году дорога перестала существовать. В соответствии с Генеральным планом г. Ангарска в отношении указанной территории была установлена территориальная зона - индивидуальное жилищное строительство (Ж1), зона транспортной инфраструктуры (Ж2) не предусмотрена. Указанную часть участка невозможно использовать для доступа к участкам и домам иных лиц, имеется доступ только к дому и участку Шевченко Е.А. Истребуемый для перераспределения участок является частью земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося в муниципальной собственности. Полагает, что имеются основания для перераспределения земель - и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в собственности истца. Полагают, что при постановке на кадастровый учет земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" допущена реестровая (кадастровая) ошибка, т.к. указанный участок расположен в трех территориальных зонах: зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж1); зона природно-познавательного туризма, природных территорий и водных объектов (РЗ); зона транспортной инфраструктуры (Т1), что нарушает требования законодательства. Заявление Шевченко Е.А. б исправлении реестровой ошибки и заключении соглашения о перераспределении земель и земельных участков от 22 апреля 2019 года, оставлено без ответа, что считает незаконным бездействием административного ответчика. Полагает также незаконным нарушение срока рассмотрения заявления и отказ в заключении соглашения о перераспределении земель.

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 28 января 2020 года постановлено: "Административный иск Шевченко Е.А. удовлетворить. Признать незаконным действия Администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на кадастровом плане территории в части включения в его границы части земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1. Возложить обязанность устранить нарушение прав истца, исключив из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" часть земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1 согласно координат:

N точки X Y

1 410535, 78 3304634, 95

2 410501, 17 3304635, 44

3 410498, 21 3304640, 94

4 410499, 94 3304640, 94

5 410506, 45 3304641, 2

6 410531, 22 3304646, 11

1 410535, 78 3304634, 951

Признать незаконным бездействие ответчика Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа по не рассмотрению в установленный законом срок заявления Шевченко Е.А. о заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 22 апреля 2019 года N 2674.

Признать незаконным отказ в заключении с Шевченко Е.А. соглашения о перераспределении земельных участков, выраженный в письме от 6 сентября 2019 года N 6229.

Возложить на Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Ангарского городского округа обязанность устранить допущенные нарушения прав Шевченко Е.А. путем повторного рассмотрения заявления о заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 22 апреля 2019 года N 2674".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 29 июля 2020 года постановлено: "Решение Ангарского городского суда Иркутской области от 28 января 2020 года по данному административному делу отменить в части требований: о признании незаконным действия администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на кадастровом плане территории в части включения в его границы части земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1; возложении обязанности устранить нарушение прав истца, исключив из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" часть земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1 согласно координат; признании незаконным отказа в заключении с Шевченко Е.А. соглашения о перераспределении земельных участков, выраженного в письме от 6 сентября 2019 года N 6229; возложении на ответчика КУМИ администрации Ангарского городского округа обязанность устранить допущенные нарушения прав Шевченко Е.А. путем повторного рассмотрения заявления о заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 22 апреля 2019 года N 2674.

В отменной части принять новое решение: в удовлетворении административного иска Шевченко Е.А. о признании незаконным действия администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на кадастровом плане территории в части включения в его границы части земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1; возложении обязанности устранить нарушение прав истца, исключив из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" часть земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж1 согласно координат; признании незаконным отказа в заключении с Шевченко Е.А. соглашения о перераспределении земельных участков, выраженного в письме от 6 сентября 2019 года N 6229; возложении на ответчика КУМИ администрации Ангарского городского округа обязанность устранить допущенные нарушения прав Шевченко Е.А. путем повторного рассмотрения заявления о заключении соглашения о перераспределении земельных участков от 22 апреля 2019 года N 2674, отказать. В остальной части решение Ангарского городского суда Иркутской области от 28 января 2020 года по данному административному делу оставить без изменения".

В кассационной жалобе Шевченко Е.А. ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решение суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела.

Согласно части 1 статьи 124 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление может, в частности, содержать требования: о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия) (пункт 2); об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца (пункт 3).

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Особенностью судебного административного контроля обусловлено спецификой административных правоотношений. Органы публичной власти осуществляют полномочия путем принятия актов, решений, совершения определенных правовыми актами действий.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с одним из следующих документов: 1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; 2) проектная документация лесных участков; 3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

В силу положений статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации схема расположения земельного участка представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой обеспечивается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. В решении об утверждении схемы расположения земельного участка предоставляет право гражданину или юридическому лицу, обратившемуся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственном кадастровом учете образуемого земельного участка и о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта Российской Федерации или права муниципальной собственности на образуемый земельный участок.

Из указанного следует, что правовые последствия в процедуре образования земельных участков, при осуществлении полномочий органом местного самоуправления возникают в связи с принятием решения об утверждении схемы расположения земельного участка, на оспаривание которого фактически направлены требования административного истца при предъявлении требований о признании незаконными действий администрации Ангарского городского округа по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на кадастровом плане территории. Механизмы правовой защиты - это совокупность средств, способов и порядок административно-правовой защиты конкретных прав и законных интересов заявителя. Согласно положениям статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда в силу требований о его исполнимости должно приводить к реальному восстановлению нарушенного права, либо устранять препятствия к реализации названного права. Судами не принято во внимание, что разрешение требований о признании незаконными действий органа местного самоуправления по подготовке и утверждению схемы расположения земельного участка в рассматриваемом случае не может повлечь правового результата, не направлено на достижение цели судебной защиты. Указанное не было принято во внимание судами при разрешении требований. Доводам административного истца о незаконности утвержденной схемы расположения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" по причине образования земельного участка с нарушением требований законодательства, а равно доводам административного истца о том, что образование и постановка указанного земельного участка на кадастровый учет является следствием реестровой ошибки, не дана правовая оценка. Обстоятельства, которые являются юридически значимыми для оценки указанных доводов административного истца, не вошли в предмет доказывания и, соответственно, не устанавливались и правовой оценки не получили.

При этом выяснение обстоятельств, касающихся существа заявленных требований, а также определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению закона осуществляются при подготовке дела к судебному разбирательству в соответствии со ст. 132, 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Пунктами 1 и 3 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки образуются при перераспределении земельных участков; целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при перераспределении образуются земельные участки.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, среди прочего, в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 настоящего Кодекса.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и (или) земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 Земельного кодекса Российской Федерации. Перераспределение земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается при наличии обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации и в отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 названного Кодекса.

Согласно подпункту 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

В силу подпункта 1 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации в качестве основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка указано на несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 настоящей статьи.

Судами установлено, что основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", с разрешенным использованием индивидуальный жилой дом, принадлежащего Шевченко Е.А. на праве собственности, с земельным участком с кадастровым номером "данные изъяты", с разрешенным использованием: общее пользование территорией, указано на несоответствие схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, а именно: перераспределение земельного участка осуществляется за счет земель общего пользования, необходимых для обслуживания территории микрорайона Старица.

Согласно части 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии с частью 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации к земельным участкам общего пользования, отнесены земли, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Выводы судебной коллегии апелляционного суда о законности оспариваемого отказа в перераспределении земель с указанием на то, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" имеет вид разрешенного использования - общее пользование территорией, в связи с чем из него может быть образован только земельный участок, который служит целям общего пользования, постановлен на основе неправильного применения указанных выше норм. Выводы суда апелляционной инстанции, основанные на тождестве понятий разрешенного использования земель для целей общего пользования и территорий общего пользования, не могут быть признаны обоснованными. При этом юридически значимым обстоятельствам по делу, а именно, сведениям к какой территориальной зоне относится испрашиваемый к перераспределению земельный участок в соответствии с актами территориального планирования, апелляционным судом правовая оценка не дана. Отсутствуют также сведения об объекте общего пользования, расположенного в пределах испрашиваемого к перераспределению земельного участка. Не устанавливались и не получили правовой оценки доводы административного ответчика, изложенные в ходе рассмотрения дела, об использовании испрашиваемого земельного участка для целей обустройства набережной реки Китой.

Кроме того, судебная коллегия кассационного суда полагает необходимым отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения (частичного) административного иска, рассматриваемого в порядке главы 22 названного кодекса является наличие совокупности обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии оспариваемого решения, действий (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении в связи с этим прав административного истца, при этом на последнего процессуальным законом возложена обязанность доказать обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что нарушение прав вследствие оспариваемых действий, бездействия и отказа в заключении соглашения о перераспределении земельного участка связано с невозможностью использования земельного участка для эксплуатации и обслуживания жилого дома, однако указанные обстоятельства, имеющие правовое значение для разрешения дела, судами не устанавливались и правовой оценки не получили. Новые доказательства, в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут быть приняты судом кассационной инстанции.

С учетом изложенного, обжалуемое апелляционное определение нельзя признать правильным, при разрешении настоящего административного дела и проверке решения суда первой инстанции, судебной коллегий допущены нарушения норм материального и процессуального права, которые являются существенными, допущенные нарушения повлияли на исход дела, повлекли неправильные выводы суда, апелляционное определение подлежит отмене, дело направлению в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, принять меры к установлению обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела, и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 29 июля 2020 года отменить, административное дело направить в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 25 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи