Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 10 марта 2021 г. по делу N 33а-0904/2021

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего Шаповалова Д.В., судей Коневой С.И., Гордеевой О.В., при секретаре Кулик Е.А., рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Шаповалова Д.В. административное дело по апелляционной жалобе Ольшевского А.В. на решение Черемушкинского районного суда г. Москвы от 17 марта 2020 года, которым постановлено:

"В удовлетворении административного искового заявления Ольшевского А.В. к префектуре ЮЗАО г. Москвы о признании незаконным бездействия, решения о запрете проведения публичного массового мероприятия - отказать", УСТАНОВИЛА:

Ольшевский А.В. обратился в суд с административным исковым к префектуре ЮЗАО г. Москвы о признании незаконными бездействия, решения о запрете проведения публичного массового мероприятия, мотивируя свои требования тем, что 10 февраля 2020 года в составе инициативной группы обратился в префектуру ЮЗАО с уведомлением о проведении "***" 2020 года в период времени с 12 часов 00 минут до 14 часов 30 минут митинга на бульваре по уд. "***" напротив дома "***" с числом участников до 125 человек, затем шествия от места проведения митинга по указанному выше адресу с числом участников 65 человек, затем митинга по адресу: ул. "***", д. "***" с числом участников до 125 человек, затем шествия по бульвару ул. "***" от д. "***" до пересечения с ул. "***" с числом участников до 65 человек, затем митинга по последнему адресу с числом участников до 125 человек. Письмом от 14 февраля 2020 года организатору сообщено о том, что в уведомлении заявлены две формы публичного мероприятия, в связи с чем не представляется возможным установить форму и число участников, на этом основании предложено доработать уведомление и подать его повторно. 14 февраля 2020 года в Префектуру ЮЗАО обратился истец с разъяснением мест и времени проведения публичного мероприятия, а также с предложением обсудить компромиссные варианты проведения. Полагал, что поскольку ситуация разрешена не была, отсутствие согласования публичного мероприятия в заявленном месте и отказ ответчика от ведения переговоров о достижении компромиссного решения о месте и времени публичного мероприятия заявитель расценивает как запрет проведения митингов и шествий в заявленных им местах и времени, что нарушает его права, гарантированные действующим законодательством Российской Федерации.

Истец Ольшевский А.В, его представитель "***" А.В. в судебное заседание суда первой инстанции явились, исковые требования поддержали. Представитель ответчика "***" Ю.П. в судебное заседание явилась, возражала против удовлетворения исковых требований.

Суд постановилприведенное выше решение, об отмене которого по доводам апелляционной жалобы просит административный истец.

В заседание судебной коллегии административный истец не явился, извещался надлежащим образом.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав представителя административного ответчика "***" А.М, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения Черемушкинского районного суда г. Москвы от 17 марта 2020 года, как постановленного в соответствии с нормами материального и процессуального права.

В соответствии с ч. 2 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений не допущено при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Судом при рассмотрении дела установлено, что 10 февраля 2020 года Ольшевский А.В. в составе инициативной группы обратился в Префектуру ЮЗАО г. Москвы с уведомлением о проведении "***" 2020 года в период времени с 12 часов 00 минут до 14 часов 30 минут митинга на бульваре по уд. "***" напротив дома "***" с числом участников до 125 человек, затем шествия от места проведения митинга по указанному выше адресу с числом участников 65 человек, затем митинга по адресу: ул. "***", д. "***" с числом участников до 125 человек, затем шествия по бульвару ул. "***" от д. "***" до пересечения с ул. "***" с числом участников до 65 человек, затем митинга по последнему адресу с числом участников до 125 человек.

Целью публичного массового мероприятия являлось выражение протеста против проекта трассы метро от ул. "***" до "***" с промежуточными станциями ""***"" и ""***"".

Префектурой ЮЗАО г. Москвы 12 февраля 2020 года организатору публичного мероприятия дан ответ N"***", согласно которому в уведомлении истца указаны две разные формы нескольких публичных мероприятия, запланированных к проведению в один и тот же день и время с различным количеством участников, установить форму проведения публичных мероприятий и количество участников не представляется возможным, в связи с чем предложено доработать уведомление в соответствии с действующим законодательством и подать его в установленном порядке.

14 февраля 2020 года Ольшевский А.В. обратился в префектуру ЮЗАО г. Москвы через электронную приемную с обращением, в котором предложил провести переговоры по достижению компромисса о местах и времени проведения шествий и митингов, одновременно разъяснив, что в его уведомлении четко указаны место и время проведения акции, которая является комплексной, состоит из последовательно сменяющих друг друга двух форм публичных массовых мероприятий - шествия и митинга.

18 февраля 2020 года и 02 марта 2020 года от административного истца в префектуру ЮЗАО г. Москвы поступали обращения по вопросу проведения переговоров относительно проведения публичного массового мероприятия, Ольшевским А.В. доработано уведомление о проведении мероприятия в форме шествия и митинга, которое Префектурой ЮЗАО г. Москвы было согласовано.

В частности, 02 марта 2020 года истец в составе инициативной группы обратился в Префектуру ЮЗАО посредством подачи письменного уведомления о проведении публичного массового мероприятия с сочетанием двух форм: шествия и митинга "***" 2020 года с 12 часов 30 минут до 14 часов 30 минут.

04 марта 2020 года организатору направлен ответ, в котором префектурой предложено провести комплексное публичное мероприятие в указанное время с предполагаемым количеством участников до 450 человек на территории парка ""***"". Ответ был направлен Ольшевскому А.В. на указанный им адрес электронной почты посредством Единой почтовой системы Правительства Москвы.

13 марта 2020 года префектурой ЮЗАО г. Москвы истцу направлен ответ на указанные выше обращения, согласно которому определено место и время проведения комплексного публичного мероприятия с сочетанием двух форм (шествия и митинга) с использованием звукоусилительной техники с уровнем звука, не превышающим установленные нормы, с предполагаемым общим количеством участников до 450 человек в мероприятии на 15 марта 2020 года, в период времени с 12 часов 30 минут до 14 часов 30 минут на территории парка "Академический".

Согласно справке управы Академического района г. Москвы от 17 марта 2020 года N"***", указанное публичное мероприятие проведено.

Отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суд первой инстанции исходил из того, что уведомление рассмотрено в установленные законом сроки. Ответ содержит обоснование невозможности согласования проведения мероприятия и мотивированное указание на имеющиеся нарушения Федерального закона.

Судебная коллегия находит выводы суда первой инстанции правильными, основанными на нормах материального права, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также гарантировано право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" проведение публичного мероприятия основывается на принципе законности - соблюдении положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации, и добровольности участия.

На основании ст. 7 указанного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.

Согласно ч. 1 ст. 8 Закона публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан: довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней о дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его доведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям настоящего Федерального закона.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 26.06.2018 N28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти судам следует учитывать, что в соответствии с частью 2.1 статьи 8, частью 3 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях органы публичной власти вправе отказать в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, когда уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с указанным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с названным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Исходя из этого не является отказом в согласовании проведения публичного мероприятия направление органом публичной власти в адрес организатора публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных мероприятиях, включая направление письменного мотивированного предупреждения о том, что организатор публичного мероприятия и его участники могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке в случае нарушения ими при проведении публичного мероприятия требований Конституции Российской Федерации и (или) запретов, предусмотренных законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях или уголовным законодательством Российской Федерации (далее - мотивированное предупреждение). Указанные меры предполагают дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия с органом публичной власти в целях определения места, времени, формы и иных условий проведения публичного мероприятия (пункт 2 части 1, часть 2 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).

Предложение органа публичной власти об изменении места и (или) времени начала и окончания проведения публичного мероприятия не может быть произвольным, немотивированным и должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения этого мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время в связи с необходимостью защиты публичных интересов (пункт 2 части 1 статьи 12 Закона о публичных мероприятиях).

К таким интересам могут быть отнесены: сохранение и (или) восстановление нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной, социальной или транспортной инфраструктуры и связи (например, аварийный ремонт сетей инженерно-технического обеспечения), либо необходимость поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время, в том числе ввиду угрозы обрушения зданий и сооружений или превышения нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия), либо недопустимость создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств, доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, либо иные подобные причины (часть 2.2 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).

Судам необходимо учитывать, что неудобства, вызываемые проведением публичного мероприятия, для граждан, не участвующих в нем, а также предположения органа публичной власти о возможности возникновения указанных неудобств сами по себе не могут являться уважительной причиной для изменения места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

Доводы административного истца о том, что административным ответчиком не было предложено иное подходящее место и (или) время проведения публичного мероприятия, правомерно отвергнуты как надуманные, поскольку со стороны административного истца какими-либо доказательствами не подтверждены.

Доведение до сведения организатора публичного мероприятия о невозможности из содержания уведомления установить форму проведения публичных мероприятий и количество участников, не является решением о запрете на проведение публичного мероприятия, поскольку содержит указание о несоответствии уведомления п.3 ст.7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Кроме того, заявителю не было отказано в проведении публичного мероприятия, поскольку было предложено доработать уведомление и подать его снова.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации использование в части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" таких понятий, как "мотивированное предложение" и "согласование", свидетельствует о том, что орган публичной власти вправе лишь предложить изменить место и (или) время проведения публичного мероприятия, причем такое предложение обязательно должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в определенное для этого время), либо иными подобными причинами. Законодательное закрепление исчерпывающего перечня таких причин необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При обсуждении внесенного должностным лицом уполномоченного органа публичной власти предложения с организаторами мероприятия должна учитываться возможность достижения цели публичных мероприятий - свободное формирование и выражение мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и внешней политики (пункт 1 статьи 2 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"). Соответственно, отрицательное решение органа публичной власти не может быть обусловлено лишь причинами организационного или иного подобного характера, поскольку, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод. Содержащееся в части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понятие "мотивированное предложение" - по его конституционно-правовому смыслу - означает, что в данном решении должны быть приведены веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. Кроме того, в решении должно содержаться предложение места и (или) времени проведения мероприятия, адекватное его социально-политическому значению (Определение Конституционного Суда РФ от 01.06.2010 N 705-О-О).

При этом судебная коллегия отмечает, что заявленное публичное мероприятие фактически было проведено, в указанные в доработанном уведомлении дату и время.

Уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не является не совместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право, в частности, с правом на свободное передвижение и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также дает возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера; при этом Европейский Суд по правам человека полагает, что перед ним не стоит задача стандартизации существующих в Европе систем, к числу которых относится и российский порядок, определяемый как уведомление и согласование.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний.

Адресованное организатору публичного мероприятия требование согласования его проведения - по смыслу взаимосвязанных положений пункта 7 статьи 2, статьи 7, части 1 статьи 10 и статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" - не означает, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, получив уведомление, во всяком случае обязан отреагировать на него посредством доведения до организатора своих предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Напротив, убедившись в отсутствии обстоятельств, исключающих возможность его проведения (часть 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), соответствующий орган публичной власти должен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оно состоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, и не пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия. При этом публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения.

Конституционный суд РФ, в указанном Постановлении, определилкак порядок действий организаторов публичных мероприятий, так и органов исполнительной власти, установив, что в случае несогласия с принятым решением о невозможности проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время, либо переносе места его проведения и недостижением компромисса, заявители вправе в судебном порядке оспорить указанное решение.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое решение административного ответчика принято в рамках предоставленной ему законом компетенции, порядок принятия оспариваемого решения соблюдён, основания для принятия указанного решения имелись, содержание решения соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Доводы апелляционной жалобы о несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела необоснованны, в связи с чем не могут повлечь отмену судебного постановления.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия, ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Черемушкинского районного суда г. Москвы от 17 марта 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ольшевского А.В. без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке через суд первой инстанции во Второй кассационный суд общей юрисдикции и Верховный суд России в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи