Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 г. по делу N 8а-2647/2021[88а-3983/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Зеленского А.М, Жидковой О.В, с участием прокурора Бердинских С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-119/2020 по кассационной жалобе Никитина А.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 года (N 66а-1023/2020) по административному исковому заявлению Никитина А.В. о признании не действующими в части решений Петрозаводского городского совета от 11 июля 2008 года N N "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителя Никитина А.В. Филатова К.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

11 июля 2008 года Петрозаводским городским советом принято решение N N "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" (далее ? Генеральный план), которое официально опубликовано в печатном издании "Информационный бюллетень" 30 июля 2008 года N 1.

Согласно карте функциональных зон Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в функциональной зоне рекреационной зоне зеленых насаждений общего пользования.

11 марта 2010 года Петрозаводским городским советом принято решение N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа".

Согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к территориальной зоне природно-рекреационной зоне (Рпр).

Никитин А.В, являясь собственником указанных земельных участков, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отнесения земельных участков к названным функциональной и территориальной зоне.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым при установлении функциональных и территориальных зон должны учитываться сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, а также нарушает его права как собственника земельных участков, имеющих разрешенное использование: для индивидуальной жилой застройки (эксплуатации жилого дома), поскольку препятствуют строительству на этих земельных участков новых жилых домов вместо сносимых.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 16 июля 2020 года административные исковые требования Никитина А.В. удовлетворены, Генеральный план и Правила землепользования признаны не действующими в части включения земельных участков с кадастровыми номерами N и N в природно-рекреационную зону (Рпр).

Апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 года решение Верховного Суда Республики Карелия от 16 июля 2020 года отменено. В удовлетворении административного искового заявления Никитина А.В. о признании не действующими в части решений Петрозаводского городского совета от 11 июля 2008 года N N "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" и от 11 марта 2010 года N 26/38-771 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" отказано.

В кассационной жалобе на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 года, поступившей в суд первой инстанции 18 января 2021 года, Никитин А.В. ставит вопрос об отмене судебного акта, полагая его постановленным с неправильным применением норм материального права и несоответствием выводов обстоятельствам административного дела.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебного постановления в кассационном порядке, допущено не было.

Удовлетворяя административный иск Никитина А.В, суд первой инстанции исходил из того, что Генеральный план принят с нарушением требований статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку к нему не Приложены материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Признавая Генеральный план и Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не действующими, суд первой инстанции также исходил из того, что они вступили в противоречие с пунктами 1 и 3 части 1 статьи 30, пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как при их принятии не было учтено существующее землепользование и сложившаяся планировка территории.

В соответствии с пунктами 3 и 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права являются основаниями для изменения или отмены решения суда в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции, проверяя решение в апелляционном порядке по жалобе Петрозаводского городского совета, не согласился с выводами суда первой инстанции ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Судами установлено, что Генеральный план и изменения в Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением установленной процедуры проведения публичных слушаний, формы их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекс Российской Федерации).

Генеральный план городского округа относится к документам территориального планирования городского округа, в котором определяются границы функциональных зон и их функциональное назначение, и который утверждается на срок не менее чем двадцать лет (пункт 5 статьи 1, часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федераций).

Согласно части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Административным ответчиком были представлены материалы по обоснованию Генерального плана, выполненные в 2008 году ФГУП "РосНИПИ Урбанистики", содержащие материалы как в тестовой части (часть 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), так и в виде карт (часть 8 этой же статьи).

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления при подготовке и принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного судом апелляционной инстанции сделан правильный вывод о том, что отнесение муниципальным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца.

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана городского округа, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Градостроительное зонирование земельных участков административного истца согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом.

То обстоятельство, что при принятии Генерального плана и конкретизирующих его Правил землепользования и застройки (в оспариваемой части) не соблюдено требование об установлении границ функциональной и территориальной зон исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, само по себе не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворений заявленных административным истцом требований.

Внесение изменений в Генеральный план основано на проекте, выполненном ФПШ "РосНИПИ Урбанистки", которым обоснованы и определены планы стратегического развитая г. Петрозаводска на период до 2025 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым Генеральный план направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Одним из принципиальных положений Генерального плана является сохранение и развитие зеленых территорий общего пользования и организация рекреационных зон.

Генеральным планом предусмотрено значительное увеличение площади зеленых насаждений общего пользования и их активное использование в рекреационных цепях.

Из градостроительных планов земельных участков административного истца, утвержденных постановлениями администрации Петрозаводского городского округа от 18 апреля 2013 года N и N, выданных административному истцу на основании решения Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 1 марта 2013 года, следует, что эти земельные участки расположены на территории водоохранной зоны р. Неглинки в пределах ее прибрежной полосы.

В этих градостроительных планах также указано, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N находятся в природно-рекреационной зове (Рпр), соответственно, и вид разрешенного использования земельных участков установлен исходя из этой территориальной зоны.

В материалах по обоснованию Генерального плана изложено, что на расчетный срок площадь зеленых насаждений общего пользования планируется увеличить до 660 га, то есть 23, 6 кв.м. на одного жителя (без лесопарков), а вместе с городскими лесопарками - до 1 360 га, то есть 48, 5 кв.м. на одного жителя.

В пункте 2.2.3.7 Генерального плана предусмотрено, что зоны зеленых насаждений общего пользования формируются набережной, парками и лесопарками в долинах рек Неглинка и Лососинка. На озелененных территориях предлагается разместить объекты спорта, отдыха, культуры и туризма, тем самым указанные территории будут активно использоваться в рекреационных целях. Общая площадь озелененных территорий (за исключением озелененных санитарно-защитных зон) составит около 20 тыс. га (насаждения общего пользования, городские леса и лесопарки на базе городских лесов).

Таким образом, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Генеральный план и конкретизирующие его Правила землепользования и застройки в оспариваемой административным истцом части отвечают критерию обоснованности и обусловлены долгосрочной стратегией развитая территории г. Петрозаводска с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Как установлено судом, земельные участки с кадастровыми номерами N и N расположены в кадастровом квартале с кадастровым номером N, в котором, кроме земельных участков, принадлежащих административному истцу, имеется еще 6 земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства.

Из кадастрового плана территории кадастрового квартала с кадастровым номером N следует, что площадь данного квартала составляет 2, 82 га. Площадь земельных участков, имеющих вид разрешенного использования: индивидуальная жилая застройка (для эксплуатации жилого дома) составляет 6 264 кв.м. или 0, 63 га, в связи с чем, при такой плотности застройки территории названного кадастрового квартала индивидуальными жилыми домами основания для вывода о сложившейся планировке территории у суда отсутствовали.

Судом апелляционной инстанции также учтено, что до внесения изменений в Генеральный план оспариваемым решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 года N N, Генеральный план г. Петрозаводска, утвержденный Постановлением Совета Министров РСФСР от 5 октября 1984 года N 428, также относил территорию, на которой находятся принадлежащие Никитину А.Е. земельные участки, к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования, а не застройки жилыми домами.

Сравнительный анализ оспариваемых положений и действующего законодательства позволил суду апелляционной инстанции сделать вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки (в части) не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отнесение спорных земельного участков к функциональной зоне рекреационной зоне зеленых насаждений общего пользования и территориальной зоне природно-рекреационной зоне (Рпр), для которых градостроительным регламентом не предусмотрено индивидуальное жилищное строительство, как правильно указал суд апелляционной инстанции, не исключает использование таких земельных участков на условиях, определенных частями 7 и 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции дал надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшегося по делу судебного постановления суда апелляционной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

оставить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 года без изменения, кассационную жалобу Никитина А.В. - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 31 марта 2021 года.