Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 апреля 2021 г. по делу N 66а-1876/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Жудова Н.В. и

Ефремовой О.Н.

при ведении протокола помощником судьи Курчевской В.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-77/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Лесюк Михаила Викторовича к департаменту жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области о признании недействующим в части приказа департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области от 8 октября 2019 года N 184

по апелляционной жалобе департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 14 января 2021 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - Департамент, регулирующий орган) от 8 октября 2019 года N 184 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров (далее - Приказ N 184).

Данный нормативный правовой акт опубликован в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" и официальном интернет-портале правовой информации 20 декабря 2019 года.

ИП Лесюк М.В. обратился в Воронежский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просил признать недействующим Приказ N 184 в части утверждения норматива накопления твердых коммунальных отходов для продовольственных магазинов.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что осуществляет предпринимательскую деятельность по розничной торговле пищевыми продуктами на территории Аннинского района Воронежской области в магазине розничной торговли площадью 112, 8 кв.м. 15 августа 2020 года от ООО "Вега" в его адрес поступила претензия с требованием об оплате услуг по обращению с ТКО за период с 1 января по 31 августа 2020 года в размере 63 024, 92 рублей с приложением акта сверки расчетов N 480 от 6 августа 2020 года и акта приемки выполненных работ N 5167 от 31 августа 2020 года на указанную сумму, выставлен счет на оплату N 5181 от 31 августа 2020 года.

Из счета и акта выполненных работ следует, что региональный оператор ООО "Вега" вывез от ИП Лесюк М.В. ТКО за первые 8 месяцев 2020 года в количестве 112 куб.м.

Названный счет выставлен на том основании, что ООО "Вега" является региональным оператором и оказывает услуги по обращению с ТКО на территории Аннинского района Воронежской области.

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт противоречит Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269, а также Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Минстроя России от 28 июля 2016 года N 524/пр.

Из пункта 3 производственной программа в области обращения с ТКО для ООО "Вега", утвержденной приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 20 декабря 2019 года N 56/24, следует, что на территории Панинского межмуниципального кластера запланировано собрать 373, 63 тыс. куб.м. ТКО и столько же разместить.

Однако по данным ООО "Полигон", организация, которая эксплуатирует полигон в Аннинском районе, ООО "Вега" за 7 месяцев 2020 года (с 1 января 2020 года по 1 августа 2020 года) разместила на полигоне 24 280, 40 куб.м. ТКО, что в 8, 97 раз превышает установленную норму, и что, в свою очередь, подтверждает, что при установлении нормативов не были учтены объективные данные, влияющие на величину норматива.

Существенное различие реально образуемого объема ТКО и рассчитанного исходя из нормативов накопления ТКО, по мнению административного истца, позволяет сделать вывод о том, что норматив накопления ТКО является завышенным, экономически необоснованным, не соответствующим нормам действующего законодательства в сфере обращения с ТКО, и нарушающим права административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Неправомерно рассчитанный норматив обязывает административного истца производить завышенную плату за оказание услуг по обращению с ТКО и ставит в неравное положение по сравнению с другими субъектами торговли, осуществляющими деятельность на территории Воронежской области, которые оплачивают вывоз ТКО исходя из фактического объема ТКО.

Решением Воронежского областного суда от 14 января 2021 года административное исковое заявление удовлетворено; Приказ N 184 судом признан не действующим с 1 января 2020 года в части утверждения норматива накопления твердых коммунальных отходов для продовольственного магазина.

Не согласившись с постановленным решением, Департамент подал апелляционную жалобу, в которой просит судебный акт отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на то, нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением процедуры его опубликования и не противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, административным истцом не представлено доказательств того, что фактическая площадь магазинов в несколько раз превышает площадь 7 019 кв.м, установленную территориальной схемой, и объемов вывозимого ООО "Вега" ТКО. Также выражает несогласие с признанием оспариваемого нормативного правового акта недействующим с даты вступления его в законную силу, поскольку это затронет права иных лиц, в отношении которых он применялся.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и административным истцом поданы письменные возражения.

Участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; представитель административного истца письменно просит о рассмотрении дела в свое отсутствие, другие лица ходатайств об отложении судебного заседания не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что Лесюку М.В. на праве собственности принадлежит здание магазина, расположенное по адресу: "адрес"

Административный истец зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, основным видом деятельности которого является торговля розничная, преимущественно пищевыми продуктами.

Приказом Управления по государственному регулированию тарифов Воронежской области от 20 декабря 2019 года N 56/24 утверждены производственная программа в области обращения с ТКО для ООО "Вега" и предельный единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Аннинского, Верхнехавского, Панинского, Эртильского муниципальных районов Воронежской области (зона деятельности - Панинский межмуниципальный кластер) на период с 1 января 2020 года по 31 декабря 2020 года.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

В соответствии с частями 2, 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Частью 2 статьи 16 Закона Воронежской области от 3 ноября 2015 года N 147-ОЗ "Об отходах производства и потребления на территории Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области в сфере обращения с отходами производства и потребления" установлено, что в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов. Нормативы накопления твердых коммунальных отходов устанавливаются уполномоченным органом в сфере твердых коммунальных отходов.

Статьей 2 Закона Воронежской области от 17 октября 2012 года N 111-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Воронежской области" предусмотрено, что в систему исполнительных органов государственной власти Воронежской области входят иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области: департаменты, управления, инспекции, представительство Воронежской области.

Согласно части 1 статьи 4 названного закона исполнительные органы государственной власти Воронежской области являются органами специальной компетенции, формируются правительством Воронежской области и осуществляют на всей территории Воронежской области государственное управление в отдельных (подведомственных) сферах в пределах своих полномочий.

Постановлением правительства Воронежской области от 26 ноября 2014 года N 1056 утверждено Положение о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее - Положение), которое предусматривает, что департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим на территории Воронежской области разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сферах жилищно-коммунального хозяйства и энергетики (пункт 1.1); как исполнительный орган государственной власти издает в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты - приказы, которые являются обязательными для исполнения на территории Воронежской области (пункт 1.5); устанавливает нормативы накопления твердых коммунальных отходов (пункт 3.1.22).

Проанализировав приведенные выше положения, а также статьи 4 Закона Воронежской области от 1 февраля 1995 года N 11-з "О нормативных правовых актах Воронежской области", статьи 6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации", суд первой инстанции пришел к выводу, с которым соглашается судебная коллегия, что, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, Департамент действовал с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения в действие.

Доводы апелляционной жалобы о соответствии Приказа N 184 действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, своего подтверждения не нашли.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции указал на несоответствие оспариваемого приказа Правилам определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающие в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила N 269), как имеющим большую юридическую силу.

Данные выводы суда первой инстанции являются обоснованными в виду следующего.

Так согласно положений Правил N 269 нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 4); категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6); в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа (пункт 7).

При этом процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8 - 12 названных Правил.

Этими же Правилами установлена последовательность определения нормативов, заключающаяся в том, что первоначально определяются объекты, на которых образуются отходы (пункт 5), в целях определения нормативов выбираются участки для замеров исходя из численности населения (пункт 7), а затем определяются объекты каждой категории для производства замеров (пункт 8).

В соответствии с пунктом 11 Правил N 269 замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов.

Понятие "сезона" определено в пункте Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее - Методические рекомендации), которые не содержат положений обязательного характера и разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительно власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

В данном пункте определены следующие сроки проведения замеров: зима - декабрь, январь; весна - апрель; лето - июнь, июль; осень - сентябрь, октябрь.

Проанализировав приведенные выше положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов рассчитываются с учетом всех четырех сезонов года.

На выбранные объекты, на которых образуются отходы, перед проведением замеров рекомендуется составлять паспорта, примерная форма которых представлена в приложении N 2 к Методическим рекомендациям (пункт 5).

Результаты замеров по каждому объекту рекомендуется заносить в специальный бланк, примерная форма которого представлена в приложении 3 к Методическим рекомендациям (пункт 10).

Полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории рекомендуется суммировать по дням недели и заносить в сводные сезонную и годовую ведомости накопления, примерные формы которых представлены в приложениях 4 и 5 к Методическим рекомендациям (пункт 13).

Согласно пунктам 12, 13 Правил N 269 полученные по результатам замеров данные о массе и объеме отходов каждого определенного объекта соответствующей категории суммируются по дням недели. Норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу.

Для предприятий торговли в приложении N 1 к Методическим рекомендациям расчетной единицей определен 1 кв. метр общей площади.

Формулы определения среднесуточного норматива за сезон, среднесезонного суточного норматива, выраженных в количественных показателях массы или объема на одну расчетную единицу, приведены в пунктах 15 - 18 Правил N 269.

Одним из заложенных в формулах показателей для определения норматива является масса или объем отходов каждого объекта соответствующей категории, накопленных за период проведения замеров отходов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Среднемесячный норматив исчисляется путем деления годового норматива на количество месяцев в году (пункты 21, 22 Правил N 269).

В ходе рассмотрения дела как в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции Департаментом не было представлено никаких доказательств, подтверждающих, что до принятия оспариваемого приказа производились замеры отходов по объектам "продовольственные магазины" в соответствии с установленным Правилами N 269 порядком.

При том, что возможность использования при установлении нормативов накопления ТКО сведений, полученных вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, не предусмотрена, при определении нормативов накопления ТКО для объектов "продовольственные магазины" соответствующие замеры не осуществлялись.

Применение иных исходных данных, кроме полученных в результате замеров, для расчета нормативов действующим законодательством не предусмотрено.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности с учетом анализа приведенных выше норм, суд первой инстанции пришел к выводу, что административным ответчиком был нарушен порядок определения норматива накопления твердых коммунальных отходов для продовольственных магазинов.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается.

Суд считает, что признание акта недействующим с даты вступления решения суда в законную силу в рассматриваемой ситуации не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 КАС РФ.

Региональным оператором ООО "Вега" ИП Лесюк М.В. выставлены счета на оплату услуг по вывозу ТКО исходя из оспариваемого норматива и оказания услуг с 01.01.2020 (л.д. 22-26).

При таких обстоятельствах суд полагает необходимым признать приказ в оспариваемой части недействующим с даты его принятия 01.01.2020, поскольку в целях восстановления нарушенных прав административного истца, определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.

Суд первой инстанции, со ссылкой на разъяснения, содержащиеся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в целях восстановления нарушенных прав административного истца с учетом имевшего место применения данного акта к ИП Лесюк М.В, поскольку с момента издания оспариваемый приказ противоречил нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пришел к правильному выводу о признании его не действующим фактически с даты его вступления в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, и им дана надлежащая оценка судом первой инстанции в обжалуемом решении, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Воронежского областного суда от 14 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий И.В. Селиверстова

Судьи Н.В. Жудов

О.Н. Ефремова