Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 января 2021 г. по делу N 8а-21384/2020[88а-449/2021-(88а-19613/2020)]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Мишиной И.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента по тарифам Новосибирской области, поданную через суд первой инстанции 30 октября 2020 г, на решение Новосибирского областного суда от 10 января 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 г, по административному делу N 3а-1/2020 по административному исковому заявлению Ажеганова Владимира Вадимовича, Прокопьева Сергея Ивановича о признании не действующим в части приказа Департамента по тарифам Новосибирской области от 16 августа 2012 г. N 170-В "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению на территории Новосибирской области".

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения Ажеганова В.В, представителя Департамента по тарифам Новосибирской области Андреевой Т.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маслаковой О.Г, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

16 августа 2012 г. Департаментом по тарифам Новосибирской области принят приказ N 170-В "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению на территории Новосибирской области" (далее также - Приказ N 170-В).

Пунктом 1 Приказа N 170-В утверждены нормативы потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению в жилых помещениях на территории Новосибирской области с применением расчетного метода согласно приложению N 1 к названному приказу.

В пункте 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В установлены нормативы потребления коммунальных услуг для жилых помещений (в том числе общежитий квартирного и секционного типа) с холодным и горячим водоснабжением, канализованием, оборудованных душами, раковинами, кухонными мойками и унитазами:

по горячему водоснабжению - 2, 978 куб. метра в месяц на 1 человека;

по холодному водоснабжению - 4, 619 куб. метра в месяц на 1 человека;

по водоотведению - 7, 597 куб. метра в месяц на 1 человека.

Приказ N 170-В опубликован в газете "Советская Сибирь" N 152 от 21 августа 2012 г.

Ажеганов В.В, Прокопьев С.И. обратились в суд с административным исковыми заявлениями, дела по которым объединены в одно производство, в которых просили признать не соответствующим действующему законодательству и недействующим с моменты ввода в действие пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В в оспариваемой формулировке "жилые помещения (в том числе общежития квартирного и секционного типа) с холодным и горячем водоснабжением, канализованием, оборудованные душами, раковинами, кухонными мойками и унитазами".

В обоснование заявленных требований указали, что в оспариваемой части нормативный правовой акт нарушает их права как жителей общежития на справедливую оплату потребляемых коммунальных услуг в виде холодной, горячей воды и водоотведения, поскольку описание характеристик жилых помещений допускает их неоднозначное толкование. В оспариваемой формулировке общежития приравниваются к жилым помещениям, что допускает взимание платы с жителей общежитий за жилое помещение и коммунальные услуги не в соответствии с благоустройством занимаемых ими жилых помещений, а за благоустройство и наличие мест общего пользования в общежитиях.

В период рассмотрения настоящего административного дела оспариваемый в части нормативный правовой акт изменен, а именно, согласно приказу департамента по тарифам Новосибирской области от 23 октября 2019 г. N 336-В, официально опубликованному 25 октября 2019 г, пункт 5 Приложения N 1 к Приказу N 170-В изложен в новой редакции.

Решением Новосибирского областного суда от 10 января 2020 г. административные исковые требования удовлетворены частично, постановлено признать противоречащим федеральному законодательству пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В (в редакции от 22 мая 2017 г, действовавшей до 23 октября 2019 г.) с 26 сентября 2019 г.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 г. постановлено:

Решение Новосибирского областного суда от 10 января 2020 г. отменить;

Административные исковые требования Ажеганова В.В, Прокопьева С.И. удовлетворить;

Признать недействующим с момента принятия пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В в первоначальной редакции, действовавшей до 25 октября 2019 г.

В кассационной жалобе Департамент по тарифам Новосибирской области ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать.

В обоснование жалобы указывает, что нормативы потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, по горячему водоснабжению, водоотведению, установленные Приказом N 170-В, рассчитывались Департаментом в полном соответствии с Правилами установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 (в редакции от 28 марта 2012 г, действовавшей на дату установления нормативов). При расчетах нормативов Департаментом обоснованно применен расчетный метод. Форма для установления нормативов, изложенная в Приложении N 2 Таблицы 1 к Правилам N 306, была введена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380, т.е. уже после установления департаментом нормативов, ввиду чего не могла быть применена Департаментом при издании Приказа N 170-В. При установлении нормативов не представлялось возможным учесть особенности каждого типа общежития, таких как расположение душевых непосредственно в секциях, на этаже или в подвале общежития, ввиду отсутствия у Департамента соответствующих данных о таких особенностях каждого типа общежития. Полагает, что суд апелляционной инстанции необоснованно признал Приказ 170-В недействующим в оспариваемой части с момента принятия. Кроме того, в нарушение ч. 4 ст. 216 КАС РФ суды не приняли решение о принятии департаментом нормативного правового акта взамен отмененного, что порождает правовой пробел в регулировании порядка расчета платы за коммунальные услуги по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению для жилых помещений в соответствующих многоквартирных домах, жилых домах и общежитиях. Полагает, что изменение административными истцами в процессе рассмотрения дела одновременно предмета и основания административного иска является основанием для отказа в удовлетворении требований.

На кассационную жалобу прокурором Новосибирской области представлены возражения.

По ходатайству Департамента по тарифам Новосибирской области судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции проведено с использованием систем видеоконференц-связи Новосибирского областного суда.

В судебном заседании представитель Департамента по тарифам Новосибирской области Андреева Т.В. кассационную жалобу поддержала.

Ажеганов В.В. против удовлетворения кассационной жалобы возражал.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" (далее - Правила N 306), которые определяют порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию.

Согласно пункту 3 Правил N 306 нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Департамент по тарифам Новосибирской области (далее также - Департамент) в соответствии с постановлением Правительства Новосибирской области от 25 февраля 2013 г. N 74-п "О департаменте по тарифам Новосибирской области", Постановлением Губернатора Новосибирской области от 18 октября 2010 г. N 326 "О департаменте по тарифам Новосибирской области" является органом исполнительной государственной власти Новосибирской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования тарифов, к полномочиям которого отнесено утверждение нормативов потребления коммунальных услуг.

С учетом изложенного судами сделан правильный вывод о том, что оспариваемый Приказ принят Департаментом в пределах его полномочий.

Частично удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что Приказ N 170-В в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству в регулируемой сфере, поскольку установление нормативов потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению на территории Новосибирской области расчетным методом осуществлено департаментом по тарифам Новосибирской области в отсутствие надлежащего обоснования невозможности применения метода аналогов. Департаментом нарушены положения Правил N 306, регламентирующие порядок сбора информации в целях установления нормативов с применением метода аналогов. Кроме того, установление нормативов для жилых помещений (в том числе общежития квартирного и секционного типа) с холодным и горячим водоснабжением, канализованием, оборудованными душами, раковинами, кухонными мойками и унитазами, вызывает неоднозначное толкование в применении данной нормы, в том числе при определении норматива для общежитий разного типа, при отсутствии в законодательстве понятия "общежития секционного типа". Норматив потребления коммунальной услуги по холодному (горячему) водоснабжению в жилых помещениях определяется исходя из оснащенности жилых помещений водоразборными устройствами и санитарно-техническим оборудованием, в общежитиях же водоразборные устройства и санитарно-техническое оборудование находятся в местах общего пользования, поэтому приравнивание общежитий к жилым помещениям в многоквартирных домах и установление единого норматива противоречит Правилам установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 306.

Определяя дату признания пункта 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В в оспариваемой редакции, противоречащим законодательству, суд исходил из того, что данный нормативный правовой акт применялся, на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, в связи с чем счел возможным определить дату признания данного пункта противоречащим действующему законодательству с момента обращения в суд с административным исковым заявлением административного истца Прокопьева С.И. (26 сентября 2019 г.).

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что Приказ N 170-В в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы по мотивам, указанным в решении суда первой инстанции. Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции исходил из того, что, признавая нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречащим законодательству, суд первой инстанции не признал его недействующим. Кроме того, в случае признания нормативного правового акта недействующим в соответствующей части с 26 сентября 2019 г, не будут достигнуты цели судебной защиты нарушенных прав административных истцов. Поскольку в отношении административных истцов применен пункт 5 приложения N 1 к приказу N 170-В в первоначальной редакции, действующей до 25 октября 2019 г, нормативный правовой акт в указанной части следует признать недействующим с момента принятия.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит правильными выводы судов о том, что Приказ N 170-В в оспариваемой части противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Согласно пунктам 13, 19 Правил N 306 (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода с использованием формул приложения к Правилам N 306.

Метод аналогов применяется при наличии сведений, полученных в результате измерений объема (количества) потребления коммунальных услуг приборами учета, установленными в многоквартирных домах или жилых домах с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями. Количество измерений должно отвечать условиям представительности выборки. Представительность выборки определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.

Указанный метод применяется, если в выбранных многоквартирных домах или жилых домах техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем соответствует правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, которые утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 21 Правил N 306).

Порядок определения нормативов потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением метода аналогов предусматривает строгую последовательность действий на основе выборочного наблюдения потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, изложенных в пунктах 32 - 42 Правил N 306.

В силу пункта 32 Правил N 306 уполномоченный орган дифференцирует нормативы потребления коммунальных услуг по группам многоквартирных домов или жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и расположенных в аналогичных климатических условиях.

Расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений (пункт 22 Правил N 306).

Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях с применением расчетного метода определяются по формулам, предусмотренным разделом II Приложения к Правилам N 306 (п. 43 Правил).

Согласно пункту 45 Правил N 306 норматив потребления коммунальной услуги по холодному (горячему) водоснабжению в жилых помещениях определяется исходя из оснащенности жилых помещений водоразборными устройствами и санитарно-техническим оборудованием. Норма расхода воды водоразборными устройствами на 1 процедуру предусмотрена в таблице 5 приложения к настоящим Правилам.

Из материалов дела следует, что предусмотренный Правилами N 306 порядок сбора информации о типах домов для целей формирования выборки органом регулирования был нарушен.

Информация в отношении общежитий Департаментом у органов местного самоуправления, ресурсоснабжающих организаций не истребовалась. Таким образом, орган регулирования не установилфактическое количество общежитий, их конструктивные и технических параметры, степень благоустройства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380 "О вопросах установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг" в пункт 11 Правил N 306 внесены изменения, согласно которым с 30 декабря 2014 г. при различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением N 2 к данным правилам.

Согласно таблице N 1 "Форма для установления нормативов потребления коммунальных услуг по холодному (горячему) водоснабжению в жилых помещениях" (приложение N 2 к Правилам N 306) норматив потребления коммунальной услуги по холодному (горячему) водоснабжению определяется отдельно для домов, использующихся в качестве общежитий, оборудованных мойками, раковинами, унитазами, с душевыми с централизованным холодным и горячим водоснабжением, водоотведением.

Вместе с тем расчет такого норматива отдельно для общежитий органом регулирования произведен не был.

Указание в жалобе на отсутствие у регулирующего органа обязанности приведения нормативов в соответствие с внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380 изменениями является несостоятельным.

Согласно подпункту "б" пункта 16 Правил N 306 изменение нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме осуществляется в случае внесения изменений в данные правила в части, касающейся требований к составу нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме, а также условий и методов установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных ресурсов в целях содержания общего имущества в многоквартирном доме.

Установление постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380 категорий многоквартирных домов и жилых домов, в зависимости от которых дифференцируются нормативы потребления коммунальных услуг, является изменением условий установления и определения нормативов.

Поскольку требования к условиям установления и определения нормативов Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 г. N 1380 были изменены, оспариваемые административными истцами нормативы подлежали приведению в соответствие с действующим законодательством уполномоченным на то органом - Департаментом по тарифам Новосибирской области.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено, что пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В устанавливает нормативы потребления коммунальных услуг не только для общежитий, но и для иных жилых помещений с холодным и горячем водоснабжением, канализованием, оборудованных душами, раковинами, кухонными мойками и унитазами.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Исходя из предмета и основания заявленных требований пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В административными истцами оспаривался и мог оспариваться только в части установления нормативов для общежитий, поскольку из материалов дела следует, что административные истцы занимают комнаты в общежитии, на наличие прав на иные жилые помещения административные истцы в обоснование требований не ссылались, размер нормативов не оспаривали, а оспаривали только применение данных нормативов к общежитиям.

При таких данных Судебная коллегия считает необходимым апелляционное определение изменить, указав, что пункт 5 приложения N 1 к Приказу N 170-В признается не действующим в части установления нормативов для общежитий.

Доводы кассационной жалобы о том, что в процессе рассмотрения дела административные истцы изменили и предмет, и основание административного иска, не нашли своего подтверждения.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда апелляционной инстанции о том, что признание нормативного правового акта недействующим с иной даты, помимо даты принятия, не достигнет цели судебной защиты нарушенных прав административных истцов. Оснований для иных выводов у кассационного суда не имеется.

Однако Судебная коллегия считает заслуживающими внимания доводы кассационной жалобы о том, что суд апелляционной инстанции не возложил на Департамент по тарифам Новосибирской области обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт, что порождает правовой пробел в регулировании порядка расчета платы за коммунальные услуги по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению для общежитий.

В соответствии с ч. 4 ст. 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что в рассматриваемом случае имеются правовые основания для возложения на Департамент по тарифам Новосибирской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим в соответствующей части.

В настоящее время официальным источником опубликования актов Департамента по тарифам Новосибирской области считается, в том числе газета "Советская Сибирь" (ч. 2 ст. 26 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области"). Сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано в указанном печатном издании.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 мая 2020 г. изменить, изложив абзац третий резолютивной части в следующей редакции:

"Признать не действующим с момента принятия пункт 5 приложения N 1 к приказу департамента по тарифам Новосибирской области от 16 августа 2012 г. N 170-В "Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению и водоотведению на территории Новосибирской области" в первоначальной редакции, действовавшей до 25 октября 2019 г, в части установления нормативов для общежитий", и дополнить следующим: "Обязать Департамент по тарифам Новосибирской области принять нормативный правовой акт, заменяющий названный Приказ в соответствующей части, в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу".

Сообщение о данном решении опубликовать в газете "Советская Сибирь" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 января 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: