Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 марта 2021 г. по делу N 66а-322/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Шадриной Е.В, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-131/2020 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Курганской области о признании недействующим лесохозяйственного регламента Белозерского лесничества, утверждённого приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 6 ноября 2018 г. N 681, по апелляционным жалобам Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области и общества с ограниченной ответственностью "ЛПК Кособродский ДОЗ" на решение Курганского областного суда от 20 ноября 2020 г, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителя административного истца Парфеновой Л.Г, полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 6 ноября 2018 г. N 681 утверждён лесохозяйственный регламент Белозерского лесничества (далее - Лесохозяйственный регламент), который официально опубликован на сайте Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области http://prirodresurs@kurganobl.ru.

Заместитель прокурора Курганской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующей со дня вступления решения суда в законную силу таблицы 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента в части отнесения к эксплуатационным лесам кварталов 16 - 21, 29 - 45, 50 - 60, 64 - 71, 73 - 75, 79 - 86, 96 - 103, 106 - 112 Заборовского мастерского участка, квартала 26 Борковского мастерского участка Боровского участкового лесничества Белозерского лесничества, указав в обоснование требований, что отнесение лесных кварталов, включённых в состав Белозерского государственного зоологического заказника Курганской области, к эксплуатационным лесам противоречит статьям 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации, поскольку цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий. Включение лесных участков, расположенных в особо охраняемой природной территории, в состав эксплуатационных лесов может повлечь за собой последующую их незаконную вырубку, что приведёт к нарушению режима памятника природы, причинению существенного ущерба окружающей среде и нарушению прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Впоследствии административный истец заявленные требования уточнил в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и просил признать Лесохозяйственный регламент полностью со дня принятия, сославшись на то, что при издании Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области приказа от 6 ноября 2018 г. N 681, которым утверждён Лесохозяйственный регламент, нарушены правила введения нормативного правового акта в действие, поскольку в нарушение предписаний Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах" он не был официально опубликован в Курганской областной общественно-политической газете "Новый мир" либо размещён на Официальном интернет-портале правовой информации.

Решением Курганского областного суда от 20 ноября 2020 г. административный иск удовлетворён полностью, Лесохозяйственный регламент признан недействующим со дня принятия.

В апелляционных жалобах Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области и общество с ограниченной ответственностью "ЛПК Кособродский ДОЗ" просят решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционных жалоб административным истцом поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалоб.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В части 1 статьи 83 кодекса Российской Федерации содержится перечень полномочий в области лесных отношений, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе полномочия по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов.

В соответствии с частью 2 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи.

В силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на дату утверждения Лесохозяйственного регламента, лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, указанных в части 2 статьи 83 указанного кодекса, а также лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления.

Исходя из приведённых положений законодательства, утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, отнесено к полномочиям федерального органа исполнительной власти.

Согласно пункту 1 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, утверждённого постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 25 сентября 2006 г. N 338 (в реакции как на дату издания Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области приказа от 6 ноября 2018 г. N 681, которым утверждён Лесохозяйственный регламент, так и в действующей редакции), названный Департамент является исполнительным органом государственной власти Курганской области.

Судом установлено и лицами, участвующими в деле, не оспаривалось, что на территории Боровского участкового лесничества Белозерского лесничества располагается особо охраняемая природная территория - Белозерский государственный природный зоологический заказник Курганской области, Положение о котором утверждено постановлением Администрации Курганской области от 20 августа 1999 г. N 454.

Таким образом, Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, являющийся исполнительным органом государственной власти Курганской области, утверждая Лесохозяйственный регламент Белозерского лесничества, отдельные лесные участки которого расположены на землях особо охраняемых природных территорий, вышел за пределы предоставленных ему полномочий, что являлось основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Кроме того, разрешая дело, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что положения Лесохозяйственного регламента в части отнесения лесных кварталов, включённых в состав Белозерского государственного природного зоологического заказника Курганской области, к эксплуатационным лесам противоречат положениям статей 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации, указав, что цели освоения эксплуатационных лесов не соответствуют целям создания особо охраняемых природных территорий.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

В числе категорий защитных лесов выделяются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях (пункт 1 части 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации), в том числе леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников (часть 1 статьи 112 Лесного кодекса Российской Федерации).

Защитные леса в соответствии с частью 4 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса имеют другие цели освоения: для устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3 статьи 12 Лесного кодекса Российской Федерации).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регламентированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях).

В статье 2 названного федерального закона перечислены категории особо охраняемых природных территорий, к которым в том числе относятся государственные природные заказники (подпункт "2" пункта 2).

В соответствии со статьёй 24 Закона об особо охраняемых природных территориях на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Как следует из пунктов 2.1, 2.2, 2.3 Положения о Белозерском государственном природном зоологическом заказнике, утверждённого постановлением Администрации Курганской области от 20 августа 1999 г..N 454, заказник выполняет функции охраны и воспроизводства охотничьих видов животных и среды их обитания. К охраняемым видам относятся: сибирская косуля, лось, тетерев, барсук, объекты животного мира, включённые в Красные книги Российской Федерации и Курганской области. К конкурентам и врагам охраняемых видов относятся: серая ворона, лисица, волк, енотовидная собака. В целях охраны и воспроизводства объектов животного мира на территории заказника в том числе запрещается проведение сплошных и выборочных рубок на участках леса в радиусе 300 м вокруг глухариных токов и в местах размножения диких копытных животных, а также иная деятельность юридических и физических лиц, которая влечёт гибель диких животных, а также разрушение и разорение их жилищ, гнёзд и среды их обитания. Для сохранения среды обитания диких животных в заказнике устанавливаются особые правила природопользования.

На территории заказника запрещается: осушение озёр и болот и иные виды деятельности, способные оказать негативное влияние на состояние водных экосистем; выжигание растительности, за исключением случаев выполнения плановых работ по противопожарной профилактике и работ по ограничению распространения возникших лесных пожаров; разведение костров в пожароопасный период; авиационно-химические работы, применение пестицидов 1 и 2 классов опасности, применение пестицидов в лесах, в 200-метровой зоне водных объектов; размещение складов для хранения пестицидов и агрохимикатов, площадок для протравливания семян, приготовления рабочих растворов и заправки ими машин и аппаратуры, обезвреживание техники и тары из-под пестицидов и агрохимикатов; размещение промышленных и бытовых отходов за пределами специально отведённых мест; проведение сплошных и выборочных рубок на участках леса в радиусе 300 м вокруг мест гнездования видов птиц, включённых в Красную книгу Российской Федерации и Красную книгу Курганской области; новое предоставление рыбопромысловых участков для осуществления товарного рыбоводства, промышленного рыболовства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов, аквакультуры, организации любительского и спортивного рыболовства.

Как указано в таблице 5 пункта 1.1.6 Лесохозяйственного регламента, Белозерский государственный природный зоологический заказник Курганской области расположен в том числе на территории кварталов 14, 16 - 21, 23, 26, 29 - 103, 105 (часть), 106 - 112 Заборовского мастерского участка, кварталов 1 - 7, 13 - 20 (часть), 26 (часть), 27 (часть), 38 (часть), 47 (часть) Борковского мастерского участка Боровского участкового лесничества Белозерского лесничества.

В таблице 3 пункта 1.1.4 Лесохозяйственного регламента кварталы 16 - 21, 29 - 45, 50 - 60, 64 - 71, 73 - 75, 79 - 86, 96 - 103, 106 - 112 Заборовского мастерского участка, часть 26 квартала Борковского мастерского участка Боровского участкового лесничества Белозерского лесничества, расположенные в границах Белозерского государственного природного зоологического заказника Курганской области, отнесены к эксплуатационным лесам.

Между тем, правовое регулирование по отнесению лесных участков (кварталов), расположенных в границах Белозерского государственного природного зоологического заказника Курганской области, к эксплуатационным лесам, как правильно указал суд, вступило в противоречие положениям статей 12, 111 и 112 Лесного кодекса Российской Федерации.

Удовлетворяя административные исковые требования и признавая Лесохозяйственный регламент недействующим полностью, суд согласился с доводами административного истца о том, что при издании Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области приказа от 6 ноября 2018 г. N 681, которым утверждён Лесохозяйственный регламент, нарушены правила введения в действие нормативного правового акта.

При этом, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд правильно исходил из того, что Лесохозяйственный регламент является нормативным правовым актом.

В соответствии со статьёй 87 Лесного кодекса Российской Федерации использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества. Лесохозяйственные регламенты лесничеств в зависимости от категории земель, на которых расположены лесничества, утверждаются соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти либо органами местного самоуправления. В лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются виды разрешённого использования лесов, определяемые в соответствии со статьёй 25 данного кодекса; возрасты рубок, расчётная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничение использования лесов в соответствии со статьёй 27 указанного кодекса; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Лесохозяйственные регламенты обязательны для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов в границах лесничества.

Поскольку лесохозяйственный регламент является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, и обязателен для неопределённого круга лиц, то данный документ является нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 46 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах Курганской области" нормативные правовые акты Курганской области должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения за исключением нормативных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Официальным опубликованием нормативного правового акта Курганской области является публикация его полного текста в Курганской областной общественно-политической газете "Новый мир" (в основном номере и (или) в приложении к нему) либо размещение (опубликование) нормативных правовых актов Курганской области на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Как установлено судом и не оспаривается административным ответчиком, Лесохозяйственный регламент в указанных местах официального опубликования размещён не был.

Вместе с тем, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" выражена правовая позиция о том, что учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Согласно пункту 7 Положения о Департаменте природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области, утверждённого постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 25 сентября 2006 г. N 338, Департамент имеет официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет": http://prirodresurs@kurganobl.ru.

Из материалов дела следует, что полный текст Лесохозяйственного регламента, как в первоначальной редакции, так и акты, которыми в него внесены изменения, официально размещены на приведённом сайте Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области (Правительство Курганской области - Органы власти - Органы исполнительной власти - Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области - Официальный сайт Департамента - Отрасль - Лесное хозяйство - Лесохозяйственные регламенты - Лесохозяйственный регламент Белозерского лесничества).

Учитывая, что возможность ознакомиться с содержанием Лесохозяйственного регламента населению и иным лицам, чьи права и свободы он затрагивает, обеспечена, то есть цель официального опубликования достигнута, оснований для вывода о нарушении порядка опубликования оспариваемого нормативного правового акта лишь по мотиву его неразмещения в местах официального опубликования, указанных в пункте 3 статьи 46 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах Курганской области", у суда не имелось.

При таких обстоятельствах решение суда в части признания Лесохозяйственного регламента недействующим полностью подлежит отмене, а Лесохозяйственный регламент подлежит признанию недействующим в части отнесения лесных кварталов Белозерского лесничества, расположенных в границах Белозерского государственного природного зоологического заказника Курганской области, к эксплуатационным лесам.

Определяя момент, с которого указанные правовые положения Лесохозяйственного регламента подлежат признанию недействующими, судебная коллегия принимает во внимание то, что в данной части Лесохозяйственный регламент принят Департаментом природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области с превышением компетенции, установленной частью 3 статьи 87 Лесного кодекса Российской Федерации, что, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 40 упомянутого постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50, является основанием для признания их недействующими со дня принятия.

Доводы апелляционной жалобы о том, что приказ Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 6 ноября 2018 г. N 681 "Об утверждении лесохозяйственного регламента Белозерского лесничества" признан утратившим силу приказом данного Департамента от 1 февраля 2021 г. N 63, в силу статей 194 и 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого решения не являются.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Курганского областного суда от 20 ноября 2020 г. в части признания лесохозяйственного регламента Белозерского лесничества, утверждённого приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 6 ноября 2018 г. N 681, недействующим полностью - отменить.

Признать не действующей со дня принятия таблицу 3 пункта 1.1.4 лесохозяйственного регламента Белозерского лесничества, утверждённого приказом Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области от 6 ноября 2018 г. N 681, в части отнесения к эксплуатационным лесам кварталов 16 - 21, 29 - 45, 50 - 60, 64 - 71, 73 - 75, 79 - 86, 96 - 103, 106 - 112 Заборовского мастерского участка, части 26 квартала Борковского мастерского участка Боровского участкового лесничества Белозерского лесничества, расположенных в границах Белозерского государственного природного зоологического заказника Курганской области.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Курганской области и общества с ограниченной ответственностью "ЛПК Кособродский ДОЗ" - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Курганский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи