Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 06 апреля 2021 г. по делу N 66а-393/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-78/2021 по апелляционной жалобе Бобровского С.А. на решение Свердловского областного суда от 14 января 2021 года, которым в удовлетворении его административного искового заявления о признании не действующим в части постановления Правительства Свердловской области от 7 ноября 2019 года N780-ПП "О некоторых вопросах, связанных с организацией работы Екатеринбургского метрополитена" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения Бобровского С.А, настаивавшего на доводах жалобы, представителя Правительства Свердловской области Григорьева В.В, полагавшего, что жалоба не подлежит удовлетворению, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Свердловской области от 7 ноября 2019 года N 780-ПП "О некоторых вопросах, связанных с организацией работы Екатеринбургского метрополитена" (далее постановление N780-ПП) утверждены Правила пользования Екатеринбургским метрополитеном, определяющие, в том числе условия перевозок пассажиров и провоза ручной клади (далее Правила).

Постановление N 780-ПП опубликовано 8 ноября 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (www.pravo.gov.66.ru), а 11 ноября 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Подпунктом 11 пункта 31 Правил установлено, что пассажирам запрещается провозить оружие и боеприпасы, легковоспламеняющиеся, отравляющие, ядовиты, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности, а также коррозийные и другие опасные вещества или бытовые газовые баллоны.

Бобровский С.А. обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим указанный подпункт Правил в части запрета, связанного с провозом оружия и боеприпасов, указав, что установленное региональным законодателем правовое регулирование не соответствует требованиям Федерального закона от 13 декабря 1996 года N150-ФЗ "Об оружии", пункту 77 Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 года N814 "О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации", пункту 1 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат запрета на провоз в метрополитене гражданского оружия, его основных частей, патронов при соблюдении предусмотренных федеральным законодательством условий.

Также административный истец ссылался на превышение Правительством Свердловской области полномочий по принятию оспариваемого регулирования, поскольку Правительство Свердловской области не является органом, уполномоченным на издание нормативных актов в сфере оборота оружия, не является субъектом транспортной инфраструктуры и не может вводить запрет на транспортировку гражданского оружия на метрополитене для лиц, владеющих им на законном основании.

Кроме этого, административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его право на реализацию публичного договора перевозки транспортом общего пользования.

Решением Свердловского областного суда от 14 января 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Бобровского С.А. отказано (л.д.118-128).

В апелляционной жалобе административный истец ставит вопрос об отмене состоявшегося судебного решения, ссылаясь на то, что судом первой инстанции не учтено, что административным ответчиком не представлено доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемых Правил; не принято во внимание, что Типовые правила пользования метрополитеном, утверждённые приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 октября 2018 года N386, не предусматривают запрет провоза патронов и оружия, что свидетельствует о несоответствии оспариваемых Правил нормам, имеющим большую юридическую силу; дано неверное толкование частям 7, 14 статьи 12.2 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункту 15 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2015 года N227; не разграничены понятия запрет и ограничения на перемещение в зону транспортной безопасности или её часть; в Правилах отсутствует указание на учёт региональных особенностей функционирования внеуличного транспорта.

Также податель жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции не учтено, что фактически оспариваемым правовым регулированием административный ответчик нарушил его право на реализацию публичного договора перевозки транспортом общего пользования (л.д.137-141).

Относительно апелляционной жалобы Правительством Свердловской области (л.д.148-153), участвующим в деле прокурором (л.д.158-163) представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены судебного решения.

Федеральный закон от 29 декабря 2017 года N 442-ФЗ "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее Закон о внеуличном транспорте) устанавливает правовые условия функционирования внеуличного транспорта и основы организации транспортного обслуживания населения внеуличным транспортом в Российской Федерации. Согласно указанному закону метрополитен является видом внеуличного транспорта.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Закона о внеуличном транспорте к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области организации транспортного обслуживания населения при перевозках внеуличным транспортом относится утверждение правил пользования внеуличным транспортом.

Статьёй 10 Закона о внеуличном транспорте установлено, что правила пользования внеуличным транспортом утверждаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для каждого вида внеуличного транспорта отдельно и могут учитывать региональные особенности функционирования внеуличного транспорта (часть 1); правила пользования внеуличным транспортом разрабатываются в соответствии с типовыми правилами пользования внеуличным транспортом соответствующего вида, утверждёнными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (часть 2).

Правительство Свердловской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Свердловской области в соответствии с положениями статей 1, 9, 49, 52 Устава Свердловской области от 23 декабря 2010 года N105-ОЗ, принятого Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30 ноября 2010 года.

Статьёй 1 Областного закона от 4 ноября 1995 года N31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" предусмотрено, что Правительство Свердловской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социального-экономического развития Свердловской области, участвует в проведении единой государственной политики в сферах финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения безопасности дорожного движения, экологии, а также культуры, физической культуры и спорта.

Главой III Областного закона от 4 ноября 1995 года N31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" определены полномочия Правительства Свердловской области, согласно статье 11 которой Правительство Свердловской области в соответствии с законодательством Российской Федерации, Уставом Свердловской области, законами Свердловской области и указами Губернатора Свердловской области принимает постановления и распоряжения.

В силу пункта 7 статьи 12 Областного закона от 4 ноября 1995 года N31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области", Правительство Свердловской области разрабатывает и реализует меры по организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении, определяет в пределах своих полномочий перечень транспортных, технических средств и систем, подлежащих оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами.

Статьёй 20 этого же закона предусмотрен порядок деятельности Правительства Свердловской области, согласно которому заседание Правительства Свердловской области считается правомочным, если на нём присутствует большинство от установленного количества лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области (пункт 1); на заседаниях Правительства Свердловской области могут рассматриваться любые вопросы, отнесённые к его компетенции (пункт 3).

В соответствии пунктом 3 Регламента Правительства Свердловской области, утверждённого Указом Губернатора Свердловской области от 27 августа 2019 года N423-УГ, исключительно на заседаниях Правительства Свердловской области принимаются решения по вопросам: 1) о проектах законов Свердловской области об областном бюджете, внесении изменений в Закон Свердловской области об областном бюджете, исполнении областного бюджета (подпункт 1); о рассмотрении отчётов об исполнении областного бюджета (подпункт 3); о стратегическом планировании в Российской Федерации, осуществляемом на территории Свердловской области (подпункт 9).

Пунктом 18 этого же Регламента предусмотрено, что заседания Правительства Свердловской области проводятся под руководством Губернатора Свердловской области.

Из протокола заседания Правительства Свердловской области от 7 ноября 2019 года N32, на котором принято постановление N780-ПП, усматривается, что на заседании Правительства Свердловской области присутствовали 42 человека, председательствовал Губернатор Свердловской области (л.д.56).

Приняв во внимание изложенное, а также с учётом пункта 17 Регламента Правительства Свердловской области, утверждённого Указом Губернатора Свердловской области от 27 августа 2019 года N423-УГ, устанавливающего, среди прочего, регламент проведения заседания Правительства Свердловской области, а также положений Указа Губернатора Свердловской области от 22 июня 2012 года N427-УГ "О Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области", закрепляющего численный состав Правительства Свердловской области, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что постановление N780-ПП принято Правительством Свердловской области в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и процедуре принятия и введения его в действие.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении административным ответчиком при принятии постановления N780-ПП Регламента Правительства Свердловской области, что, по мнению истца, подтверждается отсутствием подписанного протокола заседания Правительства Свердловской области, опровергаются материалами административного дела (л.д.56). Представленная в качестве доказательства надлежащим образом заверенная копия выписки из протокола заседания Правительства Свердловской области от 7 ноября 2019 года N32 не противоречит требованиям, предъявляемым процессуальным законодательством к форме и содержанию доказательств.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания недействующим оспариваемого постановления по мотиву нарушения процедуры его принятия. Существенных нарушений порядка принятия нормативного правового акта не установлено.

Доводы административного истца, что постановление N 780-ПП противоречит положениям Федерального закона от 13 декабря 1996 года N150-ФЗ "Об оружии" (далее Закон об оружии), являются необоснованными, поскольку данный нормативный правовой акт регулирует правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия на территории Российской Федерации, направлен на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безопасности, охрану природы и природных ресурсов, обеспечение развития связанных с использованием спортивного оружия видов спорта, укрепление международного сотрудничества в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия.

При этом, как следует из положений статьи 25 этого Закона, правила учёта, ношения, перевозки, транспортирования и уничтожения оружия определяются Правительством Российской Федерации.

Таким образом, вывод суда первой инстанции, что действие Закона об оружии не распространяется на вопросы обеспечения транспортной безопасности, является правильным.

Законом, регулирующим вопросы обеспечения транспортной безопасности, является Федеральный закон от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее Закон о транспортной безопасности), в силу частей 7 и 14 статьи 12.2 которого допускается запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или её часть оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ.

Под зоной транспортной безопасности в соответствии с пунктом 1.1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности понимается объект транспортной инфраструктуры, его часть (наземная, подземная, воздушная, надводная), транспортное средство, для которых в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности устанавливается особый режим допуска физических лиц, транспортных средств и перемещения грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, иных материальных объектов, а также животных.

На основании частей 13 и 14 статьи 12.2 Закона о транспортной безопасности, в правила проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, устанавливаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, включаются перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или её часть.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона о внеуличном транспорте, приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 26 октября 2018 года N 386, являющегося федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере внеуличного транспорта, обеспечения транспортной безопасности, утверждены Типовые правила пользования метрополитеном (далее Типовые правила).

Пунктом 1 Типовых правил определено, что они определяют, в том числе: порядок организации перевозок пассажиров и провоза ручной клади метрополитеном; условия перевозок пассажиров и провоза ручной клади метрополитеном.

В пункте 2 Типовых правил с учётом положений части 1 статьи 10 Закона о транспортной безопасности, указано, что в соответствии с Типовыми правилами высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются правила пользования метрополитеном (далее - Правила), которые могут учитывать региональные особенности функционирования метрополитена.

Как следует из подпункта 11 пункта 30 Типовых правил пассажирам запрещается: провозить оружие и боеприпасы (за исключением случаев, установленных Правилами в соответствии с законодательством Российской Федерации), взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлен запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности, а также коррозийные и другие опасные вещества и бытовые газовые баллоны.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2015 года N227 утверждены Правила проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (далее Правила проведения досмотра), принятые во исполнение требований Закона о транспортной безопасности и регулируют вопросы транспортной безопасности.

В главе Х Правил проведения досмотра установлены Перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещения в зону транспортной безопасности или её часть. При этом в перечень оружия включены боевое оружие и его основные части, а также боеприпасы к такому оружию, оружие гражданское и его основные части, оружие служебное и его основные части, холодное оружие.

Следовательно, к оружию, боеприпасам, взрывчатым веществам и другим устройствам, предметам и веществам, запрещённым к провозу пассажирами метрополитена Типовыми правилами, относятся соответствующие предметы, указанные в Перечнях, содержащихся в главе Х Правил проведения досмотра.

С учётом указанного, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что запрет на провоз пассажирами таких предметов в Екатеринбургском метрополитене, введённый оспариваемым актом, соответствует федеральному законодательству, регулирующему вопросы организации транспортного обслуживания населения и транспортной безопасности. Поскольку основные части огнестрельного оружия также указаны в Перечнях, содержащихся в главе Х Правил проведения досмотра, выделение запрещённых к провозу пассажирам метрополитена основных частей оружия не свидетельствует о несоответствии этих положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод жалобы о нарушении оспариваемым положением права административного истца на реализацию публичного договора перевозки также подлежит отклонению, поскольку оспариваемая норма не ограничивает права на заключение такого договора, а устанавливает запрет на транспортирование оружия, его основных частей, боеприпасов, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, указанных в Перечнях, коррозийных и других опасных веществ, бытовых газовых баллонов, что согласуется с задачами обеспечения транспортной безопасности, определёнными на федеральном уровне.

Указанный довод также противоречит подпункту 28 пункта 5 как действующих на момент принятия оспариваемого акта Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий метрополитенов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2017 года N 410, так и действующих в настоящее время аналогичных положений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2020 года N1641, согласно которым, сектором свободного доступа зоны транспортной безопасности метрополитена является часть зоны транспортной безопасности, на которой в отношении допускаемых физических лиц, транспортных средств и (или) перемещаемых грузов, багажа, ручной клади, личных вещей, иных материальных объектов, а также животных (далее объект досмотра) проводится досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр, а выявление у физических лиц (транспортных средств) правовых оснований для допуска не требуется. То есть находящиеся в этой зоне лица до прохода через пропускной пункт в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности не являются пассажирами по смыслу оспариваемого нормативного правового акта, с ними не заключён договор перевозки, и на них не распространяется оспариваемый запрет.

Пунктом 13 Правил проведения досмотра установлено, что основаниями для пересечения объектами досмотра границ сектора свободного доступа зоны транспортной безопасности, а также их нахождения на его территории, является отсутствие у таких объектов досмотра запрещённых или ограниченных для перемещения предметов и веществ, включённых в перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещения в зону транспортной безопасности, утверждённые настоящим Приказом (далее Перечни), перемещаемых без законных на то оснований, а также выполнение Требований по соблюдению транспортной безопасности.

В соответствии с пунктом 15 Правил проведения досмотра основаниями для пересечения объектами досмотра - иными материальными объектами границ перевозочного и технологического секторов зоны транспортной безопасности или критического элемента ОТИ или ТС, а также основанием для нахождения таких объектов досмотра на их территории, являются: наличие перевозочного документа и (или) пропуска на данный материальный объект, оформленных в установленном порядке и действительных на момент проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра; отсутствие в данных материальных объектах досмотра запрещённых или ограниченных для перемещения предметов и веществ, включённых в Перечни, перемещаемых в зону транспортной безопасности или её часть без законных на то оснований или в нарушение правил (порядков, условий) перевозки, установленных нормативными правовыми актами, действующими на воздушном, морском, речном, железнодорожном, автомобильном транспорте и дорожном хозяйстве, городском наземном электрическом транспорте, метрополитене, а также правил перевозки, установленных СТИ (перевозчиками).

Как следует из положений пункта 37 Правил проведения досмотра в зону транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортное средство или их части не допускаются объекты досмотра, включая физических лиц, у которых были обнаружены, распознаны оружие, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, включённые в Перечни, оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещения в зону транспортной безопасности, утверждённые названным приказом, которые перемещались без законных на то оснований.

Согласно пункту 38 Правил проведения досмотра перемещение в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ или ТС с целью дальнейшей перевозки предметов и веществ, включённых в Перечни, допускается в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими правила, порядок и условия их перевозки по видам транспорта, а также правилами перевозки, установленными СТИ, перевозчиками.

В силу пункта 67 Правил проведения досмотра работники досмотра обязаны не допускать к перевозке оружие, взрывчатые вещества или другие устройства, предметы и вещества, включённые в Перечни, запрещённые к перевозке на данном виде транспорта при нарушении правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими порядок и условия их перевозки на видах транспорта. При этом общий запрет пассажирам перевозить оружие и боеприпасы установлен подпунктом 11 пункта 30 Типовых правил.

Довод жалобы об отсутствии в оспариваемом нормативном правовом акте указания на учёт региональных особенностей не может быть принят судебной коллегией, поскольку пункт 2 Типовых правил указывает на возможность учёта региональных особенностей, не обязывая высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации указывать конкретные региональные особенности в Правилах пользования метрополитеном.

При изучении иных доводов административного истца, приведённых в апелляционной жалобе, усматривается их тождественность доводам, заявленным в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка с изложением конкретных мотивов отказа в административном иске.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе суд первой инстанции принял решение с учётом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании.

Обжалуемое решение основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, изменению по доводам апелляционной жалобы не подлежит.

Оснований для отмены решения в апелляционном порядке, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не установлено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 14 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бобровского С.А. - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: