Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 09 марта 2021 г. по делу N 8а-4149/2021[88а-5885/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шелестова Д.С. и Тутуковой Н.Ф. на решение Рамонского районного суда Воронежской области от 15 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 ноября 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Шелестова Д.С. и Тутуковой Н.Ф. к администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области о признании недействительными и отмене постановлений администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам

установила:

Шелестов Д.С. и Тутукова Н.Ф. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточненных требований, просили признать недействительными и отменить постановления администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 25 декабря 2018 года N 676, от 25 декабря 2018 года N 677, от 27 декабря 2018 года N 684, от 27 декабря 2018 года N 685; возложить обязанность на Управление Росреестра по Воронежской области снять с кадастрового учета земельные участки с кадастровыми номерами N (образованные в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N); возложить обязанность на административного ответчика привести территорию, занимаемую спорными земельными участками, в положение, существовавшее до их незаконного предоставления в частную собственность, в частности, демонтировать железобетонную конструкцию и произвести озеленение территории; запретить осуществление строительных работ на земельном участке с кадастровым номером N. Судом 15 июля 2020 года принят отказ административных истцов от требований в части возложения обязанности на Управление Росреестра по Воронежской области снять с кадастрового учета земельные участки с кадастровыми номерами N (образованные в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами N и N); возложения обязанности на администрацию Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области привести территорию, занимаемую спорными земельными участками, в положение, существовавшее до их незаконного предоставления в частную собственность, в частности демонтировать железобетонную конструкцию и произвести озеленение территории; запрета осуществления строительных работ на земельном участке с кадастровым номером N. В обоснование заявленных требований указывали, что в октябре 2019 года неизвестными лицами произведена вырубка деревьев и начато строительство на территории живописного земельного участка в районе улиц "адрес".

Данный земельный участок являлся местом массового отдыха жителей р.п.Рамонь. Согласно ответа администрации Президента Российской Федерации, полученного административными истцами 3 января 2020 года, в 2018 году на указанной территории сформированы и поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами: N, и на основании постановлений администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 25 декабря 2018 года N 676, от 25 декабря 2018 года N 677, от 27 декабря 2018 года N 684, от 27 декабря 2018 года N 685, предоставлены гражданам в собственность бесплатно, для ведения личного подсобного хозяйства. Полагали, что согласовывая формирование (образование) земельных участков, и, осуществляя последующее их предоставление в собственность бесплатно, в рамках оспариваемых постановлений, администрация Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, нарушила нормы действующего законодательства, а также процедуру предоставления спорных земельных участков, закрепленную в статьях 39.14-39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, чем также нарушены их права и законные интересы, что послужило основанием обращением в суд с данным иском.

Решением Рамонского районного суда Воронежской области от 15 июля 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 ноября 2020 года, исковые требования Шелестова Д.С. и Тутуковой Н.Ф. оставлены без удовлетворения. Суд апелляционной инстанции исключил из мотивировочной части решения суда первой инстанции суждения о том, что на момент предоставления администрацией Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области 25 декабря 2018 года спорных земельных участков в собственность Володину А.М, Маковецкому С.В, Байбакову Д.Е, Китаеву Н.Т. координатное описание водоохранной зоны реки Воронеж - особо охраняемой природной территории - отсутствовало.

В кассационной жалобе, поданной 27 января 2021 года через Рамонский районный суд Воронежской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 5 февраля 2021 года, Шелестов Д.С. и Тутукова Н.Ф. просят отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование жалобы указывают, что суды, при вынесении оспариваемых судебных актов, не вправе были основывать свои выводы на основании представленных Управлением Росреестра по Воронежской области возражений, которые были поданы представителем, доверенность и копия диплома которого отсутствовали в материалах данного административного дела. Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что спорные земельные участки расположены в территориальной зоне Ж1, а также суды неправомерно отклонили доказательства нарушения градостроительного законодательства и специального законодательства, представленного истцами. Кроме того, указывали на неверное применение судами норм действующего законодательства.

В письменных возражениях на кассационную жалобу административный ответчик Управление Росреестра по Воронежской области просит оспариваемые судебные акты оставить без изменений.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу такие основания для пересмотра в кассационном порядке установлены.

Как следует из материалов административного дела, администрацией Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области на основании заявлений граждан Володина А.М, Маковецкого С.В, Байбакова Д.Е, Китаева Н.Т, постановлениями от 11 июля 2018 года N 380, 24 июля 2018 года N 406, от 17 июля 2018 года N 395, от 9 июля 2018 года N 378, были сформированы и, в последующем поставлены на кадастровый учет, земельные участки с кадастровыми номерами: N, по адресу: "адрес", "адрес"; N, по адресу: "адрес"; N, по адресу: "адрес"; N, по адресу: "адрес", соответственно.

Постановлениями администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 25 декабря 2018 года N 676, от 27 декабря 2018 года N 684, от 27 декабря 2018 года N 685, от 25 декабря 2018 года N 677, указанные земельные участки, из категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, в территориальной зоне Ж1 - жилая зона, были предоставлены бесплатно без проведения торгов в собственность, соответственно, Володину А.М, Маковецкому С.В, Байбакову Д.Е, Китаеву Н.Т. на основании поданных заявлений в соответствии пунктом 1 части 1 статьи 13 Закона Воронежской области от 13 мая 2008 года N 25-ОЗ "О регулировании земельных отношений на территории Воронежской области".

В последующем земельные участки с кадастровыми номерами N были приобретены в собственность Корниевским С.В, объединены в один земельный участок, которому присвоен кадастровый N.

Согласно пункту 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. На основании части 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, и, не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. При этом, владение, пользование, распоряжение землей и другими природными ресурсами в полной мере, в какой их оборот допускается законом (пункт 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (пункт 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

На основании пункта 2 статьи 3.3 указанного Федерального закона предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

Следовательно, администрация Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области обладала правом предоставления в собственность граждан земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Согласно пункту 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 5 статьи 27 названного Кодекса ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий. Запрет на предоставление в собственность земель особо охраняемых территорий и объектов установлен также пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

В соответствии с пунктом 3 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Согласно пункту 1 статьи 27 указанного Федерального закона на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В статье 105 Земельного кодекса Российской Федерации установлен перечень видов зон с особыми условиями использования территории (далее - ЗОУИТ). К числу таких зон Земельный кодекс относит, в том числе, охранную зону особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) (пункт 11 указанной статьи).

В соответствии с пунктом 1 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий, где определено, какой орган государственной власти отвечает за установление такой зоны, а также представлен исчерпывающий перечень документов, необходимый для установления зоны; уполномоченный положением орган выпускает решение об установлении зоны; вышеуказанное решение вместе с текстовым и графическим описанием границ передается в Росреестр (кадастровую палату) для внесения зоны в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 года N 138, утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Постановлением администрации Воронежской области от 28 мая 1998 года N 500 "О памятниках природы на территории Воронежской области" участок реки Воронеж от границы с Липецкой областью до водохранилища протяженностью "данные изъяты" км, площадью "данные изъяты" га объявлен особо охраняемой природной территорией - памятником природы областного значения.

В силу пункта 13 Положения о памятниках природы Воронежской области, утвержденного постановлением администрации Воронежской области от 16 января 1996 года N 41, на территории расположения памятников природы и их охранных зон запрещается всякая хозяйственная и иная деятельность, угрожающая состоянию и сохранности охраняемых природных комплексов и объектов.

Границы и режим охраны памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" утверждены постановлением Правительства Воронежской области от 21 февраля 2018 года N 180 "Об утверждении границ и режимов особой охраны территорий отдельных памятников природы областного значения и о внесении изменений в постановление администрации Воронежской области от 28 мая 1998 года N 500".

Сведения о данной особо охраняемой природной территории внесены в ЕГРН 13 июля 2018 года с присвоением номера 36.00.2.77.

В соответствии с пунктом 1 раздела III постановления Правительства Воронежской области от 21 февраля 2018 года N 180 на территории памятника природы, среди прочего запрещается: деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятника природы, за исключением случаев предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (подпункт 1.1); проведение строительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением берегов водного объекта (подпункт 1.13); загрязнение и захламление акватории и прибрежной территории, размещение отходов производства и потребления (подпункт 1.6), транзитный прогон скота (подпункт 1.9), строительство (размещение) объектов, не связанных с обеспечением функционирования памятника природы, населенных пунктов и иных объектов, расположенных в его границах, за исключением земельных участков, находящихся в частной собственности, и предоставленных для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства, до вступления в силу настоящего постановления (подпункт 1.20); предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а также для садоводства и огородничества (подпункт 1.31).

Судами при рассмотрении дела установлено, что спорные земельные участки с кадастровыми номерами N частично находятся в границах памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж". Факт наложения границ спорных земельных участков на границы памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" сторонами и лицами, участвующими в деле, в ходе судебного разбирательства не оспаривался.

Таким образом, предварительное согласование предоставления земельных участков Володину А.М, Маковецкому С.В, Байбакову Д.Е, Китаеву Н.Т. и последующее предоставление им спорных земельных участков в части включения в их состав охранной зоны особо охраняемой территории - памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" - было произведено администрацией Рамонского городского поселения в нарушение приведенных выше норм законов и нормативно-правовых актов.

Выводы судов нижестоящих инстанций о том, что орган местного самоуправления - администрация Рамонского городского поселения - на момент формирования и последующего предоставления в собственность спорных земельных участков не была осведомлена о конкретных границах охранной зоны особо охраняемой природной территории - памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" - не находят своего подтверждения в материалах дела.

Как указано выше, сведения о границе указанной зоны особо охраняемой природной территории на основании постановления Правительства Воронежской области от 21 февраля 2018 года N 180 внесены в ЕГРН 13 июля 2018 года с присвоением номера N. Ранее указанные сведения, до 1 августа 2018 года, отображались в Автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости (далее - АИС ГКН). При переходе из Автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости в Федеральную государственную информационную систему ведения Единого государственного реестра недвижимости по техническим причинам сведения об указанной особо охраняемой природной территории не были перенесены.

Соответственно, судами при рассмотрении указанного административного дела не установлено, когда данные сведения о границе особо охраняемой природной территории - памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" - были внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Притом, что в настоящее время на публичной кадастровой карте они отображаются корректно.

В месте с тем, факт неотображения на публичной кадастровой карте сведений о границах особо охраняемой природной территории - памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж" - в период формирования спорных земельных участков и их предоставления в собственность бесплатно, с учетом того, что сведения о границах были внесены в ЕГРН, как указано выше, 13 июля 2018 года, а постановление Правительства Воронежской области от 21 февраля 2018 года N 180, в котором имеется полное координатное описание характерных точек указанной особо охраняемой природной территории, было официально опубликовано 29 февраля 2018 года, и указанный правовой акт находится в свободной доступе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", не имеет юридического значения при решении о законности постановлений администрации Рамонского городского поселения о согласовании, и оспариваемых постановлений о предоставлении земельных участков Володину А.М, Маковецкому С.В, Байбакову Д.Е, Китаеву Н.Т. Администрация Рамонского городского поселения, проявляя должную степень осмотрительности, действуя разумно и добросовестно, должна была и могла знать, что предоставляемые названным лицам земельные участки пересекают границу особо охраняемой природной территории - памятника природы областного значения "Участок р.Воронеж".

В соответствии с частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если по мнению этого лица созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 1727-О указано, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Из анализа приведенных положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также правовой позиции, изложенной в указанном определении Конституционного Суда Российской Федерации, следует, что право на обращение за судебной защитой не является абсолютным и судебной защите подлежат только нарушенные, оспариваемые права, свободы и законные интересы.

Судами первой и апелляционной инстанции сделаны выводы об отсутствии нарушения прав и законных интересов административных истцов, что, по мнению суда апелляционной инстанции, является самостоятельным основанием для отказа в административном иске.

При этом нижестоящие суды в судебных актах не приводят никаких опровержений тем доводам, которые приведены административными истцами, в обосновании нарушения их прав и законных интересов в административном исковом заявлении, а также в дополнениях и уточнениях к нему.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Поскольку нижестоящими судами не установлены все обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить по существу административное дело.

При таких данных, судами допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильных судебных постановлений, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене принятых по делу судебных актов с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду необходимо принять во внимание изложенное выше, разрешить дело в соответствии с требованиями процессуального закона, нормами материального права, а также с соблюдением прав, свобод и законных интересов сторон и лиц, участвующих в деле.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела; тем самым преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности (постановление от 21 декабря 2011 года N 30-П; определения от 27 февраля 2020 года N 492-О, от 28 мая 2020 года N 1133-О и другие).

Суду первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела следует учесть, что в производстве этого же суда находятся гражданские дела N 2-6/2021, 2-7/2021, 2-10/2021 по иску прокурора Рамонского района Воронежской области в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в том числе, об оспаривании постановлений администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 25 декабря 2018 года N 676, от 25 декабря 2018 года N 677, от 27 декабря 2018 года N 684, от 27 декабря 2018 года N 685.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Рамонского районного суда Воронежской области от 15 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 27 ноября 2020 года отменить.

Административное дело по административному исковому заявлению Шелестова Д.С. и Тутуковой Н.Ф. к администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области о признании недействительными и отмене постановлений администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области направить в Рамонский районный суд Воронежской области на новое рассмотрение в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 12 марта 2021 года.

Председательствующий

Судьи