Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2021 г. по делу N 8а-6672/2021[88а-8088/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А.

судей Гайдарова М.Б, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ФИО1, ФИО2 на решение Октябрьского районного суда города Саратова от 04 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 августа 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 к главе администрации муниципального образования " "адрес"" ФИО3 об отмене постановления, выдаче разрешения на изменение вида разрешенного использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б, объяснения представителя административных истцов - ФИО8, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО1, ФИО2 обратились в суд с административным иском о признании незаконным и отмене постановления главы муниципального образования " "адрес"" от ДД.ММ.ГГГГ N, которым отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до 4 этажей, включая мансардный), в том числе, со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями" земельного участка с кадастровым номером N, площадью 580 кв.м, по адресу: "адрес"; понуждении предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования.

Требования обоснованы тем, что административные истцы являются собственниками земельного участка, площадью 580 кв.м, кадастровый N, расположенного по адресу: "адрес". Отказ в изменении вида разрешенного использования мотивирован тем, что предоставление указанного разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, что не соответствует по мнению заявителей обстоятельствам. Оспариваемое решение принято несмотря на положительные рекомендации комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования " "адрес"", положительные результаты общественных обсуждений, отсутствии возражений со стороны лиц, владеющих соседними земельными участками и объектами на них.

Решением Октябрьского районного суда города Саратова от 04 марта 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 августа 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 19 февраля 2021 года ФИО2, ФИО1, оспаривается законность и обоснованность судебных актов первой и апелляционной инстанций, ставится вопрос об их отмене, принятии по делу нового судебного акта.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию стороны в судах первой и апелляционной инстанций и сводятся к тому, что судами не приняты во внимание рекомендации комиссии и результаты общественных слушаний; ссылка на нарушение прав владельцев соседних объектов недвижимости не обоснована, так как не указано чьи и какие права нарушаются. Срок пропущен по уважительным причинам, которые приведены в заявлении о восстановлении срока, которым судами не дана оценка.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций допущены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ФИО1, ФИО2 являются собственниками земельного участка, площадью 580 кв.м, кадастровый N, расположенного по адресу: "адрес". Вид использования - домовладение.

Административные истцы обратились с заявлением об изменении вида использования с "домовладение" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой дол четырех этажей, включая мансардный), в том числе, со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями и проведении общественных обсуждений в отношении земельного участка.

Комиссия по вопросам землепользования и застройки муниципального образования " "адрес"" рекомендовала предоставить административным истцам данное разрешение.

Общественные обсуждения были проведены на основании постановления главы муниципального образования " "адрес"" от 19 декабря 2018 года N 68 "О проведении общественных обсуждений", о сроках и порядке проведения обсуждений информация размещалась на официальном сайте администрации, обсуждения оформлены протоколом от 18 января 2019 года N 2.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу о том, что публичные слушания были проведены в соответствии с требованиями статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Постановлением N 24 от 22 апреля 2019 года административным истцам отказано в изменении разрешенного вида использования "поскольку предоставление указанного разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что действия администрации муниципального образования " "адрес"" и принятое ими решение соответствует положениям федерального законодательства, в том числе, Градостроительному кодексу Российской Федерации, оснований для отмены решения об отказе в предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка не установлено; решение комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования " "адрес"" носит для главы муниципального образования рекомендательный характер. Оспариваемым постановлением не нарушены права и свободы административных истцов, не созданы препятствия к осуществлению ими, как гражданами, прав и свобод, не возложена какая - либо обязанность, в связи с чем, оснований для признания его незаконным у суда не имеется.

Также суд первой инстанции пришел к выводу о пропуске административными истцами срока для обращения с иском в суд, указав, что оспариваемое постановление было вынесено 22 апреля 2019 года, о котором как пояснили административные истцы, они узнали в июне 2019 года. С заявлением об оспаривании постановления от 22 апреля 2019 года административные истцы обратились в Октябрьский районный суд города Саратова 14 декабря 2019 года, то есть, за пределами трехмесячного срока, предусмотренного для обращения с указанными требованиями. Доказательств уважительности пропуска указанного срока административным истцом не представлено и судом не установлено.

Суд апелляционной инстанции, учитывая, что административными истцами пропущен срок на обращение и оспариваемое заявителями постановление администрации муниципального образования " "адрес"" соответствует требованиям действующего законодательства, признал правильным вывод суда о том, что отсутствует совокупность условий, установленных статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, необходимых для признания незаконным постановления органа местного самоуправления.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств не может согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций по следующим обстоятельствам.

В соответствии с положениями части 1 статьи 46, части 3 статьи 123 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно п. 3 ст. 3 КАС РФ одной из задач административного судопроизводства является правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 названного кодекса).

Данный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (ч. 1 ст. 63, чч. 8, 12 ст. 226, ч. 1 ст. 306 данного кодекса), решение суда должно быть законным и обоснованным (ч. 1 ст. 176).

В соответствии с ч. 2 ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

В силу положений статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

Судебный акт является законным в том случае, когда принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Таким образом, исходя из приведенных законоположений, административный ответчик должен был представить в суд доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемого постановления и подтверждающие, что предоставление оспариваемого разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, кто эти лица, какие их права могут быть нарушены и в чем это выразится.

Вместе с тем, такие доказательства административным ответчиком представлены не были.

Судом указанные обстоятельства в нарушение принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда также не исследовались.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей по основанию пропуска трехмесячного срока обращения, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из формального подсчета срока. При этом судами не исследованы и не дана оценка конкретным причинам пропуска срока, указанным заявителями в заявлении о восстановлении срока обращения в суд с данным административным иском.

При данных обстоятельствах вывод судов о пропуске заявителями срока обращения в суд за защитой нарушенного права также не может быть признан законным и обоснованным, как и судебные акты в данной части.

Кроме того, как следует из материалов дела, первоначально административный иск предъявлен к администрации "адрес", который является органом местного самоуправления, разрешавшим вопрос об изменении вида разрешенного использования по факту и в силу закона.

Согласно положениям ст.37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, рассмотрение вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка отнесен к компетенции органа местного самоуправления.

Глава администрации - должностное лицо, представляющее муниципальное образование " "адрес"" в отношениях в том числе с гражданами.

В соответствии с положениями Устава муниципального образования " "адрес"" (Решение Саратовской городской Думы от 18.12.2005 N 67-649 "Об Уставе муниципального образования " "адрес"") структуру органов местного самоуправления города составляют, в том числе, глава муниципального образования " "адрес"", именуемый по тексту настоящего Устава "глава муниципального образования"; администрация муниципального образования " "адрес"", именуемая по тексту настоящего Устава "администрация города" - исполнительно-распорядительный орган.

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.(статья 22)

Глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия: в том числе представляет город в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города и администрации города; подписывает от имени администрации города исковые заявления в суды; выдает доверенности должностным лицам и муниципальным служащим на представление интересов города и администрации в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, организациями и гражданами; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления города полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами "адрес".(статья 31)

Администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами "адрес". Администрацией города руководит глава муниципального образования на принципах единоначалия. Администрация города обладает правами юридического лица.(статья 33)

Таким образом, администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления "адрес", в состав которого входит в том числе и Комиссия по вопросам землепользования и застройки муниципального образования " "адрес"", участвовавшая в разрешении спорного вопроса.

Согласно материалам дела протокольным определением от 03 февраля 2020 года в качестве соответчика привлечен глава администрации муниципального образования " "адрес"" ФИО3.

Определением Октябрьского районного суда "адрес" от 04 марта 2020 года производство по делу по иску к административному ответчику -администрации муниципального образования " "адрес"" прекращено в связи с отказом административных истцов от иска.

Таким образом, судом разрешен спор без участия и привлечения лица- исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления города, чьи права и обязанности были предметом судебного разбирательства.

Кроме того, основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

При этом, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2020 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона N 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона N 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка. (Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018).

При данных обстоятельствах для разрешения спора по существу судам надлежало установить утверждены ли в установленном порядке правила землепользования и застройки; основные и вспомогательные виды разрешенного использования спорного земельного участка; основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в данной градостроительной зоне; соответствие разрешенного использования земельных участков классификатору видов разрешенного использования земельных участков.

Указанные обстоятельства судами в полном объеме не проверены и не установлены.

Таким образом, несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, привело к принятию неправильных судебных актов.

При таких данных, в связи с наличием обстоятельств, предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, решение суда первой инстанции и апелляционное определение подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Октябрьского районного суда города Саратова от 04 марта 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 20 августа 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 05 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи