Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 марта 2021 г. по делу N 66а-1258/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бузмакова С.С, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Никишовой О.И, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-445/2020 по административному исковому заявлению территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области о признании недействующим в части решения Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 20 декабря 2019 года N 91 "Об утверждении бюджета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района на 2020 год", в редакции решения Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 17 февраля 2020 года N 92

по апелляционной жалобе территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, судебная коллегия

установила:

решением Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 20 декабря 2019 года N 91 утверждён бюджет данного муниципального образования на 2020 год (далее - Решение N 91). В разделе "Расходы бюджета Покровского сельского поселения по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 2020 год" по коду 0107 "Обеспечение проведения выборов и референдумов" расходы бюджета не предусмотрены.

Решением Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 17 февраля 2020 года N 92 (далее - Решение N 92) в Решение N 91 внесены изменения и дополнения по коду 0107 "Обеспечение проведения выборов и референдумов", которыми установлены расходы бюджета в размере 400 000 рублей.

Решения обнародованы на территории Покровского сельского поселения.

Территориальная избирательная комиссия (далее - ТИК) Рыбинского района Ярославской области обратилась с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим Решение N 91 (в редакции Решения N 92) в части установления величины расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов на 2020 год (код 0107) в размере 400 000 рублей.

В обоснование заявленных требования административный истец указал, что в 2020 году проведены выборы главы и депутатов Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области. Организующей выборы избирательной комиссией является ТИК Рыбинского района Ярославской области. Обязанность по финансированию организации и проведения выборов законодательством о выборах возложена на бюджет Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области. Определённых бюджетом поселения денежных средств в 400 000 рублей было недостаточно для проведения выборов, что свидетельствует о нарушении требований и противоречит статьям 20 и 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Закон N 67-ФЗ), статье 69 Закона Ярославской области от 2 июня 2003 года N 27-з "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области N 27-з) и Бюджетному кодексу Российской Федерации. Кроме того, до принятия решения об утверждении бюджета ТИК Рыбинского района Ярославской области в указанный орган направлялось решение от 13 ноября 2019 года N 69/184 "Об утверждении сметы расходов ТИК Рыбинского района на подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления сельских поселений Рыбинского района Ярославской области 13 сентября 2020 года" (далее - Решение от 13 ноября 2019 года N 69/184). Данным решением величина расходов на проведение выборов указанных органов в Покровском сельском поселении Рыбинского района Ярославской области определена в размере 898 880 рублей. Считают, что Решение от 13 ноября 2019 года N 69/184 при утверждении бюджета для органа местного самоуправления обязательно должно быть учтено.

Решением Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ТИК Рыбинского района Ярославской области (с учётом дополнений) просит решение суда первой инстанции отменить и удовлетворить заявленные требования, указывая на нарушение норм материального и процессуального права, неверное установление обстоятельств по делу, недоказанность выводов суда первой инстанции, не применение закона, подлежащего применению, непринятие судом во внимание, что финансирование выборов, в том числе определение объёмов необходимых денежных средств для организации и проведения выборов, составление сметы расходов для проведения выборов в силу статьи 57 Закона N 67-ФЗ, статьи 69 Закона Ярославской области N 27-з относится к исключительным полномочиям ТИК Рыбинского района, которая является главным распорядителем денежных средств, поэтому при принятии решения об утверждении бюджета органы местного самоуправления муниципального образования должны учитывать правовые нормы, содержащихся в пункте 13 статьи 20, статье 57 Закона N 67-ФЗ.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Муниципальным Советом Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района, Черняевой Т.И. и прокуратурой Ярославской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. ТИК Рыбинского района Ярославской области и администрация Пошехонского муниципального района Ярославской области просила о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 14 и 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 9, 15, 169, 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 35 и 38 Устава Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, статей 59-61 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе Покровского сельского поселения сделал верное заключение о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения, соответствует установленным обстоятельствам.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Статья 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относит составление, утверждение и исполнение бюджета поселения, контроль за исполнением бюджета поселения (пункт 1 части 1, часть 3).

Согласно частям 1 и 2 статьи 52 указанного федерального закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчёта об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Статья 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.

Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

В силу статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счёт средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Закона N 67-ФЗ расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счёт средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утверждённой бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Статья 69 Закона Ярославской области N 27-з устанавливает, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, а также связанные с деятельностью избирательных комиссий в течение срока их полномочий, производятся за счёт финансовых средств, выделяемых из местных бюджетов, а в случаях и порядке, установленных законом Ярославской области, - также из областного бюджета.

За счёт средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, финансируются следующие расходы избирательных комиссий: а) на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплату компенсаций членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобождённым от основной работы на период подготовки и проведения выборов, а также на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в составе контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях; б) на изготовление печатной продукции и осуществление издательской деятельности; в) на приобретение, доставку и установку оборудования (в том числе технологического), других материальных ценностей, необходимых для обеспечения выборов и полномочий избирательных комиссий; г) на транспортные расходы; д) на доставку, хранение избирательной документации, подготовку её к передаче в архив и на уничтожение; е) на развитие избирательной системы, в том числе на внедрение новых избирательных технологий, средств автоматизации, на повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, на реализацию целевых программ; ж) на командировки и другие цели, связанные с проведением выборов, а также с обеспечением полномочий и деятельности избирательных комиссий.

С учётом анализа указанных норм федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что расходы, связанные с организацией и проведением выборов главы Покровского сельского поселения и депутатов Муниципального Совета Покровского сельского поселения, имевших место в 2020 году, подлежали включению в расходную часть бюджета Покровского сельского поселения.

Оспариваемым решением Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области, в редакции Решения N 92 утверждён бюджет муниципального образования на 2020 год, в котором установлены расходы бюджета на обеспечение проведения выборов и референдумов в размере 400 000 рублей (код 0107).

Разрешая заявленные требования, суд верно исходил из того, что бюджетным и избирательным законодательством не установлено положений, предписывающих органом местного самоуправления при составлении и утверждении местных бюджетов в части расходов на обеспечение проведения выборов определять величину данных расходов в определённом порядке, однако указанная сумма должна быть достаточной для организации и проведения выборов.

В материалы дела административным истцом представлена смета расходов на предстоящие выборы в указанном сельском поселении на сумму 898 888 рублей от 13 ноября 2019 года. Письмами в адрес главы Покровского сельского поселения от 14 ноября 2019 года (исходящий N 01-08/16, исходящий N 01-08/26) обозначен размер средств, необходимых для проведения предстоящих выборов главы и депутатов указанного поселения, уже в сумме 1 302 482 рублей. Вместе с тем, председателем ТИК Рыбинского района только на заседании Муниципального Совета Рыбинского муниципального района Ярославской области, состоявшемся 28 ноября 2019 года, выдвинуто предложение обсудить размер финансовых средств, необходимый для проведения избирательной компании, с каждым поселением по отдельности в рабочем порядке.

На запрос административного ответчика от 9 декабря 2019 года о предоставлении постатейной сметы расходов по подготовке и проведению выборов местного уровня (письмо за исходящим N 01-22/1084), такой сметы административным истцом представлено не было, сообщено, что из-за технического сбоя сумма в размере 1 302 482 рублей указана ошибочно. Постатейная смета расходов в размере 898 888 рублей ТИК Рыбинского района по запросу административного ответчика также не была представлена. На заседание представительного органа Покровского сельского поселения, на котором решался вопрос о формировании бюджета поселения, в том числе выделение денежных средств на предстоящие выборы, представитель ТИК не прибыл, хотя своевременно был извещён о дате и времени заседания Муниципального Совета сельского поселения.

Таким образом, административным истцом каких-либо доказательств, обосновывающих сумму денежных средств в указанном им размере на избирательную компанию, не представлено, и административный ответчик правомерно принял решение о финансировании выборов в размере 400 000 рублей с учётом суммы расходов, понесённых на избирательную компанию в 2015 году.

Учитывая изложенное, вопреки доводам административного истца, суд первой инстанции, с учётом положений статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации верно установил, что величина расходов на проведение выборов определена органом местного самоуправления в соответствии с установленным бюджетным законодательством, согласуется с принципом бюджетной системы Российской Федерации и является достаточной.

Следовательно, отсутствует нарушение конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, в связи с надлежащим финансированием деятельности территориальной избирательной комиссии Рыбинского района по подготовке и проведению муниципальных выборов.

В ходе рассмотрения административного иска не нашёл подтверждения и довод административного истца о нарушении при принятии оспариваемого решения пункта 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, производятся за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации. Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утверждённой бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета.

Суд правильно дал оценку доводам административного истца о недостаточности дополнительного вознаграждения членам избирательных комиссий, поскольку в соответствии с пунктом 17 статьи 29 Закона N 67-ФЗ такое вознаграждение может быть установлено избирательной комиссией за счёт и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов.

Исходя из принципов самостоятельности, сбалансированности и достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, избирательная комиссия вправе определить дополнительное вознаграждение членам избирательной комиссии в соответствии с тем объёмом денежных средств, которые предусмотрены бюджетом сельского поселения, в данном случае бюджетом Покровского сельского поселения Рыбинского района Ярославской области.

Суд первой инстанции верно признал ошибочными доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям пункта 13 статьи 20 Закона N 67-ФЗ, предусматривающих обязательность решений и иных актов избирательной комиссии, принятых в пределах их компетенции, поскольку при составлении и утверждении бюджета избирательная комиссия как распорядитель средств соответствующего бюджета не наделена правом императивного установления величины данных расходов. Определение величины бюджетных расходов при составлении и утверждении местного бюджета относится к исключительной компетенции органа местного самоуправления - Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского района Ярославской области.

При таких обстоятельствах, вывод суда об отсутствии правовых оснований для признания решения Муниципального Совета Покровского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 20 декабря 2019 года N 91 об утверждении бюджета муниципального образования на 2020 год, в редакции Решения N 92 недействующим является правильным, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным.

Оснований для отмены решения по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

С учётом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Ярославского областного суда от 17 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи