Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 марта 2021 г. по делу N 66а-1269/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Синьковской Л.Г, при секретаре Молчановой А.А, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-432/2020 по апелляционной жалобе Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области на решение Ярославского областного суда от 13 ноября 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области о признании недействующим в части решения Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N "Об утверждении бюджета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района на N год".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, заключение прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N утвержден бюджет муниципального образования на N год. В разделе "Расходы бюджета Октябрьского сельского поселения по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов Российской Федерации на N год" по коду N "данные изъяты" установлены расходы бюджета в размере 270 000 рублей.

Решение опубликовано в средствах массовой информации Октябрьского сельского поселения и размещено на официальном сайте органа местного самоуправления в сети Интернет.

Территориальная избирательная комиссия Рыбинского района Ярославской области обратилась с административным исковым заявлением о признании недействующим решение Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N в части установления величины расходов на обеспечение проведения выборов и референдумов на N год в размере 270 000 рублей.

В обоснование заявленных требования административный истец указал, что в N году имело место проведение выборов главы и депутатов Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области. Организующей выборы избирательной комиссией является Территориальная избирательная комиссия Рыбинского района Ярославской области. Обязанность по финансированию организации и проведения выборов законодательством о выборах возложена на бюджет соответствующего муниципального образования, в данном случае - бюджет Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области.

По мнению административного истца, определенных бюджетом поселения денежных средств в размере 270 000 рублей недостаточно для проведения выборов, что свидетельствует о нарушении требований статьей 20 и 57 Федерального закона "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области".

Кроме того, до принятия решения органом местного самоуправления об утверждении бюджета Территориальной избирательной комиссией Рыбинского района Ярославской области в указанный орган направлялось решение от 13 ноября 2019 года N 69/184 "Об утверждении сметы расходов Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района на подготовку и проведение выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления сельских поселений Рыбинского района Ярославской области 13 сентября 2020 года", которым установлена величина расходов на проведение выборов в размере 901 898 рублей.

Решением Ярославского областного суда от 13 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области о признании недействующим в части решения Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N "Об утверждении бюджета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района на N год" отказано.

В апелляционной жалобе представитель Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение суда отменить. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что судом не принято во внимание, что финансирование выборов, в том числе определение объемов необходимых денежных средств для организации и проведения выборов, составление сметы расходов для проведения выборов относится к исключительным полномочиям Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района, поскольку она является главным распорядителем денежных средств и поэтому при принятии решения об утверждении бюджета органы местного самоуправления муниципального образования должны учитывать специальные правовые нормы, содержащихся в пункте 13 статьи 20, статье 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Кроме того, предоставление органам местного самоуправления права самостоятельно определять размеры финансирования выборов, безосновательно занижать объемы необходимых денежных средств, без учета рекомендаций организующей выборы избирательной комиссии, нарушает принцип независимости избирательных комиссий.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором представлены возражения.

В апелляционную инстанцию Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области дополнительно представлены пояснения к апелляционной жалобе с обоснованием размера вознаграждения членов избирательных комиссий в период подготовки и проведения выборов главы Октябрьского сельского поселения и депутатов муниципального Совета Октябрьского сельского поселения; общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации; дополнительных выборов депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представителем Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области заявлено ходатайство о рассмотрении административного дела в его отсутствие. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу положений статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения внутригородского района относит формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета (пункт 1 части 1).

Согласно частям 1 и 2 статьи 52 указанного федерального закона каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Статья 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет, что проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Проект бюджета городского, сельского поселения составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа городского, сельского поселения.

Согласно статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета; составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 14 и 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 9, 15, 169, 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 22 и 23 Устава Октябрьского сельского поселения, статей 59-61 Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе Октябрьского сельского поселения пришел к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

В силу статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

В соответствии с пунктом 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Статья 69 Закона Ярославской области "О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления Ярославской области" устанавливает, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, а также связанные с деятельностью избирательных комиссий в течение срока их полномочий, производятся за счет финансовых средств, выделяемых из местных бюджетов, а в случаях и порядке, установленных законом Ярославской области, - также из областного бюджета.

За счет средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, финансируются следующие расходы избирательных комиссий: а) на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов избирательных комиссий, выплату компенсаций членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения выборов, а также на выплаты гражданам, привлекаемым к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в составе контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях; б) на изготовление печатной продукции и осуществление издательской деятельности; в) на приобретение, доставку и установку оборудования (в том числе технологического), других материальных ценностей, необходимых для обеспечения выборов и полномочий избирательных комиссий; г) на транспортные расходы; д) на доставку, хранение избирательной документации, подготовку ее к передаче в архив и на уничтожение; е) на развитие избирательной системы, в том числе на внедрение новых избирательных технологий, средств автоматизации, на повышение правовой культуры избирателей и организаторов выборов, на реализацию целевых программ; ж) на командировки и другие цели, связанные с проведением выборов, а также с обеспечением полномочий и деятельности избирательных комиссий.

С учетом анализа указанных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что расходы, связанные с организацией и проведением выборов главы Октябрьского сельского поселения и депутатов Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения, имевших место в N году, подлежали включению в расходную часть бюджета Октябрьского сельского поселения.

Оспариваемым решением Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N утвержден бюджет муниципального образования на N год, в котором установлены расходы бюджета на обеспечение проведения выборов и референдумов в размере 270 000 рублей.

Разрешая заявленные требования, суд исходил из того, что бюджетным и избирательным законодательством не установлено положений, предписывающих органом местного самоуправления при составлении и утверждении местных бюджетов в части определения расходов на обеспечение проведения выборов определять величину данных расходов в определенном порядке, в связи с чем указанная сумма должна быть достаточной для организации и проведения выборов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции проверил доводы административного истца об отсутствии надлежащего финансирования деятельности Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района по подготовке и проведению муниципальных выборов, что создает предпосылки для нарушения конституционного права граждан Российской Федерации, проживающих на территории Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

С учетом положений статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд пришел к выводу о достаточности расходов на проведение выборов, предусмотренных оспариваемым нормативным правовым актом. Величина указанных расходов определена органом местного самоуправления в соответствии с установленными бюджетным законодательством принципами бюджетной системы Российской Федерации.

Так, в ходе рассмотрения административного дела не нашел подтверждения довод административного истца о нарушении при принятии оспариваемого решения пункта 1 статьи 57 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, производятся за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета.

Суд правильно дал оценку доводам административного истца о недостаточности дополнительного вознаграждения членам избирательных комиссий, поскольку в соответствии с пунктом 17 статьи 29 Федерального закона "Об основанных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такое вознаграждение может быть установлено избирательной комиссией за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов.

Исходя из принципов самостоятельности, сбалансированности и достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, избирательная комиссия вправе определить дополнительное вознаграждение членам избирательной комиссии в соответствии с тем объемом денежных средств, которые предусмотрены бюджетом сельского поселения.

Кроме того, судом обоснованно отклонены доводы административного истца о противоречии оспариваемого нормативного правового акта положениям пункта 13 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 года N67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", предусматривающих обязательность решений и иных актов избирательной комиссии, принятых в пределах их компетенции, поскольку при составлении и утверждении бюджета избирательная комиссия как распорядитель средств соответствующего бюджета не наделена правом императивного установления величины данных расходов. Определение величины бюджетных расходов при составлении и утверждении местного бюджета относится к компетенции органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отсутствии правовых оснований для признания решения Муниципального Совета Октябрьского сельского поселения Рыбинского муниципального района Ярославской области от 25 декабря 2019 года N N об утверждении бюджета муниципального образования на N год недействующим является правильным, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 13 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориальной избирательной комиссии Рыбинского района Ярославской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи