Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 66а-1706/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Синьковской Л.Г, при секретаре Молчановой А.А, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1553/2020 по апелляционной жалобе представителя административных истцов Титовой Виктории Владимировны на решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Бочаровой Любови Михайловны, Ворониной Ирины Викторовны, Назиной Татьяны Михайловны к Министерству имущественных отношений Московской области о признании недействующим в части административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения представителей административных истцов Титовой В.В, Асташкиной М.В, представителя Министерства имущественных отношений Московской области Гуляевой К.О, заключение прокурора Слободина С.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814 утвержден административный регламент предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" (далее административный регламент). Указанное распоряжение опубликовано на официальном сайте Министерства имущественных отношений Московской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16 января 2019 года и 21 января 2019 года - в газете "Ежедневные новости. Подмосковье".

Пункт N административного регламента в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусматривает отсутствие прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке.

Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта N "Отсутствие прав Заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке" административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814.

В обосновании заявленных требований административные истцы указали, что в период с 2012 по 2016 года прошли процедуру предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без торгов, в том числе за счет собственных средств осуществлены мероприятия по выполнению в отношении испрашиваемых земельных участков кадастровых работ и постановке на государственный кадастровый учет. На основании протокола Межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений Московской области, Администрацией Воскресенского муниципального района Московской области принято решение об отказе в согласовании проекта договора аренды в связи с нарушением процедуры опубликования извещения о предоставлении земельного участка. В 2019 году административные истцы повторно обратились за предоставлением государственной услуги через МФЦ, по результатам рассмотрения которой также принято решение об отказе в предоставлении государственной услуги в связи с отсутствием прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке. Однако на земельных участках отсутствуют объекты капитального строительства, находящиеся в собственности иных лиц.

По мнению административных истцов, оспариваемое положение принято органом власти с превышением компетенции в области земельного законодательства и противоречит статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащей исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Решением Московского областного суда от 12 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Бочаровой Л.М, Ворониной И.В, Назиной Т.М. к Министерству имущественных отношений Московской области о признании недействующим в части административного регламента предоставления государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 26 декабря 2018 года N 15ВР-1814 отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов Титова В.В. просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обосновании доводов апелляционной жалобы указано, что суд обосновал правомерность принятия нормативного правового акта в целом, тогда как административные истцы оспаривали пункт N административного регламента. Судом не учтено, что оспариваемое положение не соответствует критериям правовой определенности и ясности, четкости правовых норм, что позволяет органам исполнительной власти произвольно отказывать в предоставлении земельных участков вопреки положениям федерального законодательства. Кроме того, суд пришел к ошибочному выводу о соответствии пункта N административного регламента положениям статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, содержащей исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

В заседание суда апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснение явившихся участников процесса, заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционной жалобы, обсудив доводы апелляционной жалобы, приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 4 статьи 2, пункту 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять эти услуги в соответствии с административными регламентами - нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (части 1 и 14 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

Постановлением Правительства Московской области от 25 апреля 2011 года N 365/15 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области.

В соответствии с п. 4 указанного порядка административные регламенты осуществления государственного контроля (надзора) и административные регламенты предоставления государственных услуг утверждаются распоряжениями центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области.

В силу пункта 13.1(2) Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27, в Московской области уполномоченным органом по изданию нормативных и иных правовых актов по вопросу распоряжения земельными участками и изменения (установления) вида разрешенного использования земельных участков, обязательных для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления является Министерство имущественных отношений Московской области.

Суд первой инстанции, проанализировав указанные положения Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области", Положения о Министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N842/27 пришел к верному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления в части оспаривания пункта N административного регламента, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административный регламент утвержден в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", постановлением Правительства Московской области от 25 апреля 2011 года N 365/15 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг центральными исполнительными органами государственной власти Московской области, государственными органами Московской области", Законом Московской области N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области", Законом Московской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в области земельных отношений", Положением о Министерстве имущественных отношений Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 29 октября 2007 года N 842/27.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что положение пункта N административного регламента не противоречит федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и прав и охраняемых законом интересов административных истцов не нарушает.

В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности регламентировано главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 6 пункта 2 статьи 39.3 и подпункту 9 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации без проведения торгов осуществляется продажа или соответственно заключается договор аренды земельного участка, на котором расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов предусмотрены статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1.1 оспариваемого нормативного правового акта, административный регламент регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" администрацией муниципального района или городского округа Московской области.

Административный регламент устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур по предоставлению государственной услуги, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме, а также особенности выполнения административных процедур в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в Московской области, формы контроля за предоставлением государственной услуги, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) Администрации, должностных лиц, Администрации, работников многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг в Московской области (пункт 1.2 Административного регламента).

Оспариваемый пункт N административного регламента в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусматривает отсутствие прав заявителя на объект капитального строительства, расположенный на земельном участке.

В приложении N N к Административному регламенту представлена форма решения об отказе в предоставлении государственной услуги с разъяснением оснований отказа в предоставлении государственной услуги по пункту N - "указать об отсутствии зарегистрированных прав на земельный участок в установленном законом порядке, ввиду чего принятие решения по данному вопросу может затронуть права третьих лиц. Рекомендовать зарегистрировать объект капитального строительства в установленном законом порядке, предварительно обратившись в территориальные органы Росреестра по Московской области".

Анализ оспариваемого положения в системной взаимосвязи с нормами земельного законодательства, положениями Федерального закона 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", позволяет сделать вывод о том, что оказание государственной услуги "Предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов" соответствует положениям Земельного кодекса Российской Федерации.

Оценивая доводы административного искового заявления о несоответствии оспариваемого пункта нормам земельного законодательства, судом обоснованно отмечено, что само по себе отсутствие дословного воспроизведения в статье 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации положений оспариваемого пункта не свидетельствует о таком противоречии.

Административные истцы фактически не согласны с действиями органов государственной власти, принявших решение об отказе в предоставлении государственной услуги по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в аренду без проведения торгов, в собственность за плату без проведения торгов.

Однако разрешение данного вопроса выходит за рамки осуществляемого судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации абстрактного нормоконтроля, при котором суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части иному акту, имеющему большую юридическую силу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о проверке судом правомерности принятия нормативного правового акта в целом, из текста решения суда усматривается, что судебной проверке подлежал оспариваемый административными истцами пункт N административного регламента.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отсутствии правовых оснований для признания пункта N административного регламента недействующим является правильным, решение суда об отказе в удовлетворении административного иска - законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 12 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов Титовой Виктории Владимировны - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи