Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 16 марта 2021 г. по делу N 66а-353/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Солдатовой С.В, судей Гылкэ Д.И, Колпаковой А.В, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании дело N 23OS0000-01-2020-000212-44 по административному исковому заявлению Ямалатдинова Салавата Киньябулатовича о признании недействующими генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утверждённого решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404, правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утверждённых решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 29 августа 2019 г. N 499), в части распространения санитарно-защитной зоны - границы санитарных разрывов от железнодорожных путей на территорию земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", по апелляционной жалобе администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Краснодарского краевого суда от 15 октября 2020 г, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Солдатовой С.В, объяснения представителя административного истца Ямалатдинова С.К. - Андриасян М.Ф, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, установила:

Ямалатдинов С.К, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 400 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: "Для индивидуального жилищного строительства", обратился в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими генерального плана городского округа город-курорт Анапа, утверждённого решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 14 ноября 2013 г. N 404, правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утверждённых решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 29 августа 2019 г. N 499), в части распространения санитарно-защитной зоны - границы санитарных разрывов от железнодорожных путей на территорию принадлежащего ему земельного участка.

Обращаясь в суд, административный истец исходил из того, что оспариваемые положения послужили органу местного самоуправления основанием для отказа в согласовании планируемого им строительства индивидуального жилого дома, что следует из уведомления от 2 декабря 2019 г. N 240.

Решением Краснодарского краевого суда от 15 октября 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

Не согласившись с решением суда, администрация муниципального образования город-курорт Анапа обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, в удовлетворении заявленного требования отказать.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы административный истец, представитель Совета муниципального образования город-курорт Анапа, глава муниципального образования город-курорт Анапа в судебное заседание не явились.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях на нее, заслушав представителя административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не установилаоснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32, статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакциях, действовавших на момент принятия нормативных правовых актов, являющихся предметом исковых требований, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, внесение в них изменений относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу требований пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно материалам дела, 14 ноября 2013 г. Советом муниципального образования город-курорт Анапа принято решение N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа город-курорт Анапа" (далее - генеральный план г. Анапа).

Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 26 декабря 2013 года N 424 утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа (далее - правила землепользования и застройки г. Анапа).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что генеральный план г. Анапа и правила землепользования и застройки г. Анапа, в их оспариваемых редакциях приняты с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия, а также официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Согласно материалам дела, земельный участок административного истца по функциональному зонированию частично относится к зоне жилой застройки, к зоне санитарно-защитного озеленения. В соответствии с материалами генерального плана г. Анапа (том 1, ГП-4) земельный участок расположен в границе санитарного разрыва от железнодорожных путей.

В соответствии с правилами землепользования и застройки г. Анапа земельный участок относится к зоне застройки индивидуальными жилыми домами с содержанием домашнего скота и птицы и находится, в том числе в границе санитарного разрыва от железнодорожных путей (частично).

Изложенное подтверждается сведениями информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования город-курорт Анапа от 13 октября 2020 г. (т. 2 л.д. 38-47).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 названного Кодекса).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

В соответствии со статьей 105 Земельного кодекса Российской Федерации могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий: в частности, охранная зона железных дорог (п. 4), санитарно-защитная зона (п. 18).

Согласно пункту 1.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74, санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.).

Таким образом, в целях обеспечения благоприятных условий для жизни и здоровья населения вблизи опасных коммуникаций, то есть в рассматриваемом случае, предусмотрено установление санитарных разрывов. При этом, понятие санитарного разрыва не является идентичным понятию охранной зоны, к которой относятся территории, прилегающие с обеих сторон к полосе отвода и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения сохранности, прочности и устойчивости объектов железнодорожного транспорта, в том числе находящихся на территориях с подвижной почвой и на территориях, подверженных снежным, песчаным заносам и другим вредным воздействиям (статья 2 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 2.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарные разрывы). Величина разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

В соответствии с разделом VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы которых определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств проводится при наличии проектов обоснования санитарно-защитных зон с расчетами загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух, с учетом результатов натурных исследований и измерений атмосферного воздуха, уровней физического воздействия на атмосферный воздух, выполненных в соответствии с программой наблюдений, представляемой в составе проекта (пункт 4.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Пунктом 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 определено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании, в том числе, предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации, с учетом действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункт 4.3 Санитарных правил).

Санитарный разрыв имеет правовой режим санитарно-защитной зоны, его установление находится в компетенции уполномоченного органа по охране санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Следовательно, вопросы установления размера и границ, в частности санитарного разрыва от железнодорожных путей, не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными положениями, оценив фактические обстоятельств дела, обоснованно исходил из того, что согласно сообщению Северо-Кавказского территориального отдела Управления Роспотребнадзора по железнодорожному транспорту от 18 сентября 2020 г. N 330 санитарно-эпидемиологическое заключение об установлении санитарно-защитной зоны или санитарного разрыва от железной дороги в районе земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", не выдавалось. Заявления об установлении санитарно-защитной зоны от ОАО "РЖД" - не поступало (т. 2 л.д. 2).

Каких-либо доказательств, указывающих на наличие решения уполномоченного органа об установлении соответствующих санитарных разрывов, стороной административного ответчика в материалы дела не представлено.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию лиц, выступающих на стороне административного ответчика, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Краснодарского краевого суда от 15 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи