Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 17 марта 2021 г. по делу N 8а-914/2021[88а-2295/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Кудриной Я.Г, Зайцевой О.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Мирошниченко О.О. на решение Хасанского районного суда Приморского края от 26 февраля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 22 июля 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению Мирошниченко О.О. к администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края об оспаривании отказа в предоставлении земельного участка.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, объяснения представителя Мирошниченко О.О. - Хан А.Г, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения относительно доводов кассационной жалобы представителя администрации Славянского городского поселения и администрации Хасанского муниципального района Приморского края - Маругина А.С, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Мирошниченко О.О. обратилась в Хасанский районный суд Приморского края с вышеназванным административным исковым заявлением, просила признать незаконным отказ администрации Славянского городского поселения N от 12 сентября 2018 года в предоставлении земельного участка в собственность; обязать администрацию Славянского городского поселения предоставить в собственность за плату в соответствии с действующим законодательством земельный участок с кадастровым номером N площадью 7681 кв.м, расположенный по адресу: местоположение установлено относительно ориентира, расположенного за пределами участка. Ориентир ж-д ст.Рязановка. Участок находится примерно в 3, 8 км от ориентира по направлению на юг. Почтовый адрес ориентира: "адрес", для целей использования: спортивно-оздоровительная база.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что 19 июня 2013 года был проведен аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером N, по результатам которого администрацией Хасанского муниципального района вынесено постановление N от 21 июня 2013 года "О предоставлении земельного участка в аренду" и заключен договор аренды земельного участка N от 24 июня 2013 года. Земельный участок был предоставлен для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит". Постановлением администрации Славянского городского поселения от 27 декабря 2013 года N утвержден градостроительный план земельного участка N, 30 декабря 2015 года выдано разрешение на строительство N. После окончания строительства 7 октября 2016 года администрацией Славянского городского поселения выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. 22 сентября 2017 года нежилое здание "домик для отдыха" поставлен на кадастровый учет, зарегистрировано право собственности. 12 июля 2018 года Мирошниченко О.О. обратилась с заявлением о выкупе земельного участка на основании п.п.6 п.2 ст.39.3 ЗК РФ. Письмом администрации Славянского городского поселения N 12 сентября 2018 года в выкупе земельного участка отказано, поскольку участок предоставлен для целей, не связанных со строительством. По мнению административного истца, данный отказ является незаконным. Ни в одном документе не указано, что земельный участок предоставлен для целей, не связанных со строительством. Напротив земельный участок предоставлен для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит". Выданные администрацией Славянского городского поселения градостроительный план, разрешение на строительство и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию подтверждают законность проведения строительных работ и регистрацию объекта капитального строительства.

Решением Хасанского районного суда Приморского края от 26 февраля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 22 июля 2020 года, в удовлетворении административных исковых требований Мирошниченко О.О. отказано.

8 февраля 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Мирошниченко О.О, поданная через Хасанский районный суд Приморского края 26 января 2020 года, в которой ставится вопрос об отмене судебных постановлений и принятии нового решения удовлетворении заявленных требований.

В обоснование своей позиции административный истец указала, что необходимость размещения домика для отдыха в составе спортивно-оздоровительной базы "Зенит" обусловлена действующими нормативами и строительными правилами. Для использования земельного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования и целевым назначением разработан проект размещения спортивно-оздоровительной базы, ответчиком было выдано разрешение на строительство, согласно которому было предусмотрено строительство домика для отдыха. Площадь озеленения земельного участка не может быть менее 60% от площади земельного участка. Т.о. под застройку остается не более 40% площади участка. Фактически застроенная площадь составляет 32% от площади земельного участка. Судом первой инстанции применена не подлежащая применению норма, неправильно истолкован закон.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 11 февраля 2021 года кассационная жалоба Мирошниченко О.О. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание административный истец не явилась, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в ее отсутствие.

Частями 2 и 3 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. Суд кассационной инстанции не вправе исследовать и приобщать к материалам дела новые доказательства, устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были опровергнуты судом первой и апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителей Мирошниченко О.О, администрации Славянского городского поселения и администрации Хасанского муниципального района Приморского края, изучив письменные возражения администрации Славянского городского поселения Хасанского муниципального района Приморского края, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены такого рода существенные нарушения норм материального права.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, 24 июня 2013 года администрация Хасанского муниципального района (арендодатель) и ООО " "данные изъяты"" заключили договор N аренды земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 7681 кв.м, местоположение установлено примерно в 3, 8 км по направлению на юг от ориентира ж.-д. ст.Рязановка, расположенного за пределами участка, адрес ориентира: "адрес", для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит", срок аренды с 24 июня 2013 года по 24 июня 2018 года.

Постановлением администрации Славянского городского поселения от 27 декабря 2013 года утвержден градостроительный план земельного участка N.

30 декабря 2015 года администрацией Славянского городского поселения ООО " "данные изъяты"" выдано разрешение N на строительство спортивно-оздоровительной базы на земельном участке N сроком действия до 30 мая 2016 года: I очередь - домик для отдыха; II очередь - баня.

В дальнейшем срок действия разрешения продлен до 24 июня 2018 года.

16 мая 2016 года ООО " "данные изъяты"" и Мирошниченко О.О. заключили соглашение о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка N от 24 июня 2013 года.

7 октября 2016 года Мирошниченко О.О. получено разрешение на ввод в эксплуатацию домика для отдыха (I очередь строительства) площадью 41, 6 кв.м.

9 октября 2017 года зарегистрировано право собственности Мирошниченко О.О. на нежилое здание - домик для отдыха (I очередь строительства), расположенного "адрес".

12 июля 2017 года Мирошниченко О.О. обратилась в администрацию Славянского городского поселения с заявлением о предоставлении в собственность за плату земельного участка с кадастровым номером N площадью 7681 кв.м для эксплуатации спортивно-оздоровительной базы на основании п.п.6 п.2 ст.39.3 ЗК РФ.

Письмом от 12 сентября 2018 года в предоставлении земельного участка заявителю отказано, поскольку по результатам проведенного администрацией Хасанского муниципального района аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка ООО " "данные изъяты"" был предоставлен в аренду земельный участок сроком на 5 лет с кадастровым номером N для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит" (для целей, не связанных со строительством). Предоставление земельного участка в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, т.е. для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит" (без возведения капитальных построек). Администрацией Славянского городского поселения предложено привести земельный участок с кадастровым номером N в состояние, пригодное для его дальнейшего использования по целевому назначению, освободить и передать его администрации по акту приема-передачи.

Отказывая Мирошниченко О.О. в удовлетворении административных исковых требований, суды первой и апелляционной инстанций сослались на пункт 14 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ, которым предусмотрен отказ в предоставлении земельного участка без проведения торгов в случае, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении. Судебные инстанции пришли к выводу о том, что предоставление земельного участка собственнику здания, сооружения в соответствии с разрешенным использованием предполагает соответствие как целей использования земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости, так и их площадей. Доказательств необходимости земельного участка такой площади для использования домика заявитель не представил, наличие вспомогательных объектов, расположенных на земельном участке, не влечет возникновения у истца права на приобретение в собственность всего земельного участка. Вид разрешенного использования в отношении спорного земельного участка установлен - "для размещения спортивно-оздоровительной базы "Зенит", в то время как участок испрашивался истцом в собственность на основании п.п.6 п.2 ст.39.3 ЗК РФ под нежилым зданием площадью 41, 6 кв.м. Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка не предоставляет собственнику объекта недвижимости права на выкуп земельного участка, используемого с нарушением ПЗЗ. Наличие на спорном участке принадлежащего истцу на праве собственности объекта недвижимости не предполагает право на приобретение в собственность данного участка без проведения торгов по истечении срока действия договора аренды, отсутствии оснований для признания его действующим и несоразмерности площади здания площади испрашиваемого земельного участка.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с такими выводами судебных инстанций в силу следующего.

Вопросы предоставления земельных участков регулируются Земельным кодексом РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.3 Земельного кодекса РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса (подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса РФ).

Согласно пункту 1 статьи 39.30 Земельного кодекса РФ если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Перечень оснований для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности без проведения торгов установлен статьей 39.16 Земельного кодекса РФ. Одним из таких оснований является несоответствие разрешенного использования земельного участка указанным в заявлении о предоставлении целям использования такого участка.

В оспариваемом решении администрации Славянского городского поселения в качестве основания для отказа в предоставлении в собственность земельного участка указано, что земельный участок был предоставлен для целей, не связанных со строительством, возведение объектов капитального строительства не допускается. Иных оснований для отказа в предоставлении Мирошниченко О.О. испрашиваемого земельного участка решение администрации не содержало, равно как не содержало и указание на правовое обоснование принятого решения.

В то же время, отказывая в удовлетворении исковых требований Мирошниченко О.О, суды сослались на иные обстоятельства, препятствующие административному истцу получить в собственность без торгов спорный земельный участок, такие как: п.14 ст.39.16 ЗК РФ (несоответствие вида разрешенного использования земельного участка), несоразмерность площади здания площади испрашиваемого земельного участка, отсутствие у административного истца права на приобретение в собственность данного участка без проведения торгов по истечении срока действия договора аренды. Между тем, в оспариваемом решении администрации данные основания в качестве мотивов к отказу в предоставлении земельного участка не указаны.

Исходя из общих требований Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих спорные правоотношения, уполномоченный орган должен установить и указать все основания, препятствующие удовлетворению заявления заинтересованного лица, обратившегося с данным вопросом. Следовательно, в дальнейшем при проверке законности принятого решения, уполномоченный орган не вправе ссылаться на иные основания, не приведенные в нем.

В абзаце 2 пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 от 27 сентября 2016 года "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснено, что суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия. При недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Таким образом, оценка судами соответствия оспариваемого отказа требованиям закона по тем мотивам, которые не были приведены в оспариваемом решении, лишена правового обоснования.

Однако, судебными инстанциями при рассмотрении настоящего дела данные разъяснения Пленума Верховного Суда РФ учтены не были, что привело к судебной ошибке.

Кроме того, судами не учтены следующие обстоятельства.

Из содержания договора аренды земельного участка N от 24 июня 2013 года не следует, что земельный участок был предоставлен ООО " "данные изъяты"" для целей, не связанных со строительством.

Для строительства спортивно-оздоровительной базы "Зенит" администрацией Славянского городского поселения был утвержден градостроительный план спорного земельного участка, предусматривающий размещение объектов капитального строительства высотой не более пяти этажей.

30 декабря 2015 года ООО " "данные изъяты"" выдано разрешение на строительство на спорном земельном участке домика для отдыха и бани.

После завершения строительства домика для отдыха (I очередь строительства) администрация Славянского городского поселения выдала Мирошниченко О.О. разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Таким образом, материалами дела подтверждается законность возведения на земельном участке капитального строения, против возведения которого административный ответчик не возражал, выдав все необходимые разрешительные документы.

Данные обстоятельства опровергают выводы судебных инстанций об обоснованности оспариваемого решения по изложенным в нем основаниям, а именно - по основаниям предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством.

Как указано выше, иных оснований в качестве мотивов к отказу в предоставлении Мирошниченко О.О. земельного участка в собственность без проведения торгов в решении администрации Славянского городского поселения не приведено.

Допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм материального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, без отмены которых невозможно восстановление нарушенных прав и законных интересов Мирошниченко О.О.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым принятые по делу судебные акты отменить и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение.

Разрешая по существу заявленные требования, кассационный суд принимает во внимание установленные по делу обстоятельства, с учетом вышеприведенных положений Земельного кодекса Российской Федерации, разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 36 от 27 сентября 2016 года полагает, что отказ администрации Славянского городского поселения N 4568 от 12 сентября 2018 года в предоставлении земельного участка в собственность Мирошниченко О.О. следует признать незаконным.

Определяя способ восстановления нарушенного права административного истца, кассационный суд исходит из следующему.

Пунктом 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Таким образом, решение, принимаемое в пользу административного истца, обязательно должно содержать указание на признание незаконным оспоренных решения, действия (бездействия), а также указание на принятие решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия, направленных на восстановление нарушенного права, либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

При удовлетворении административного иска о признании незаконным решения государственного органа, способ восстановления нарушенных прав административного истца определяется судом, принявшим соответствующий судебный акт.

В то же время необходимо учитывать, что судебный контроль ограничен принципом разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, недопустимости вмешательства в сферу исключительной компетенции соответствующих органов и должностных лиц.

В этой связи суд не полномочен возлагать на орган государственной власти, орган местного самоуправления обязанности, напрямую вытекающие из исключительной компетенции данного субъекта, и в рассматриваемом случае своим решением подменять установленную законом процедуру рассмотрения заявления о предоставлении в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, а также не вправе предрешать, какое решение должно быть принято органом местного самоуправления при реализации его полномочий.

Исходя из указанного, суд кассационной инстанции, признавая незаконным отказ администрации Славянского городского поселения в предоставлении в собственность административному истцу земельного участка, приходит к выводу о необходимости возложения на административного ответчика обязанности повторного рассмотрения спорного вопроса, относящегося к предмету обжалования, в целях восстановления нарушенного права заявителя.

Избрание иного способа защиты нарушенного права Мирошниченко О.О. повлекло бы вмешательство в публичные права органа по решению вопроса, относящегося к его компетенции, что само по себе, исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, является недопустимым.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Хасанского районного суда Приморского края от 26 февраля 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 22 июля 2020 года отменить, принять по делу новое решение. Признать незаконным отказ администрации Славянского городского поселения N от 12 сентября 2018 года в предоставлении земельного участка в собственность Мирошниченко О.О... Обязать администрацию Славянского городского поселения повторно рассмотреть заявление Мирошниченко О.О. от 12 июля 2018 года вхд. N о предоставлении в собственность за плату земельного участка.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи