Решение Санкт-Петербургского городского суда от 09 февраля 2021 г. по делу N 3а-54/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Соловьевой В.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Государственного казенного образовательного учреждения высшего образования " Р Т А" о признании недействующими отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", установил:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 12 мая 2010 года принят, а Губернатором Санкт-Петербурга 31 мая 2010 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70, оспариваемый акт), который официально опубликован в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" N 21 от 14 июня 2010 года.

В статье 20 оспариваемого акта установлена административная ответственность за неосуществление предусмотренных правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга мероприятий по содержанию или обязанностей по размещению объекта благоустройства или элемента благоустройства и нарушение требований к осуществлению указанных мероприятий.

Пунктом 3 названной статьи Закона Санкт-Петербурга N 273-70 предусмотрено, что неосуществление обязанностей по текущему и капитальному ремонту фасадов зданий и сооружений или размещенных на них элементов благоустройства, в том числе окраска фасада здания, строения, сооружения и их элементов без колерного бланка или с нарушением колерного бланка, утвержденного в составе правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей.

Указанная норма действует в редакции закона Санкт-Петербурга от 11.04.2018 N 170-36 "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 28 марта 2018 года, подписанного Губернатором Санкт-Петербурга 11 апреля 2018 года, официально опубликованного 11 апреля 2018 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Государственное казенное образовательное учреждение высшего образования " Р Т А" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в части, устанавливающей административную ответственность федеральных казенных учреждений за неосуществление обязанностей по текущему и капитальному ремонту фасадов зданий, полагая оспариваемое положение противоречащим федеральному законодательству по мотиву несоответствия требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования. Административный истец полагает, что оспариваемая норма влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия (бездействия) при многолетнем неизменном внешнем состоянии фасада находящегося в федеральной собственности объекта недвижимости может было привлечено к административной ответственности федеральное казенное учреждение при отсутствии у него доведенных по данному виду расходов лимитов бюджетных обязательств, ссылаясь на то, что на праве оперативного управления за ним закреплено здание по адресу: "адрес", находящееся в федеральной собственности, административный истец неоднократно был привлечен к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного оспариваемой нормой.

Административный истец указал, что утверждение правил благоустройства территории отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования; контроль за осуществлением капитального и текущего ремонта объекта недвижимости федеральной формы собственности не входит в понятие благоустройства внутригородской территории, поскольку регулируется градостроительным законодательством Российской Федерации, ответственность за его несоблюдение установлена в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях; отношения в области внешнего благоустройства зданий урегулированы актами федерального уровня, в том числе Ведомственными строительными нормами "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными приказом Госкомархитектуры СССР от 23 ноября 1988 года N 312 (далее ВСН 58-88 (р), которыми перечень основных работ по текущему ремонту зданий и объектов включает работы по внешнему благоустройству, в связи с чем ответственность за такие же нарушения не может быть введена актами субъектов Российской Федерации; применение административной ответственности за несоответствие внешнего вида фасада здания федеральной формы собственности соответствующим правилам благоустройства возможно исключительно по результатам определения технического состояния здания в порядке и на основаниях, установленных федеральным законодательством, в том числе приказом Росстандарта от 27.12.2012 года N 1984-ст.

Представитель административного истца в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга в суд явились, возражали против удовлетворения требований, полагая, что оспариваемая правовая норма устанавливает ответственность исключительно за нарушение регионального законодательства, в связи с чем региональный законодатель при ее принятии действовал в пределах компетенции, предоставленной частью 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и что исключается совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административными правонарушениями, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, о чем представили письменные возражения (том 1 л.д.181-184, 200-202).

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим отклонению, суд считает, что заявленные административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Аналогичные положения содержатся также и в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно разъяснениям, содержащимся в подпункте "д" пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать, что субъекты Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения и (или) не урегулированным на федеральном уровне (статьи 1.3, 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из содержания пункта 3 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 во взаимосвязи с наименованием этой статьи следует, что оспариваемой нормой установлена ответственность за нарушение отдельных требований, предусмотренных Правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в отношении фасадов зданий и сооружений или размещенных на них элементов благоустройства.

В соответствии с положениями статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий; под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

В силу абзаца 21 части 1 статьи 2, пункта 2 части второй статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под правилами благоустройства территории понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, регулирующий также вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением отнесено к вопросам местного значения (пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона), Согласно части 3 статьи 79 указанного Федерального закона предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, и осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Частью 1.1 статьи 17 этого же Федерального закона установлено, что организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения; согласно части 5 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами этих субъектов Российской Федерации.

Законом Санкт-Петербурга от 23.09.2009 N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" определены вопросы местного значения муниципальных образований, расположенных в административных границах Санкт-Петербурга, которые включают в себя некоторые вопросы благоустройства, но не касаются внешнего вида фасадов.

Согласно статье 5 Закона Санкт-Петербурга от 25.12.2015 N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" правила благоустройства территории Санкт-Петербурга утверждаются Правительством Санкт-Петербурга; в силу пункта 3 статьи 7 этого Закона Санкт-Петербурга в состав правил благоустройства входят, в том числе, перечень мероприятий по содержанию объектов благоустройства и элементов благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, перечень работ по благоустройству в Санкт-Петербурге и периодичность их выполнения; статьей 2 этого же Закона Санкт-Петербурга к объектам благоустройства отнесены фасады некапитального строения и сооружения, объекта капитального строительства, под фасадом понимается наружная поверхность (включая крышу) объекта капитального строительства, некапитального нестационарного строения и сооружения.

Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга утверждены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 N 961 (далее - Правила благоустройства), обязательны для исполнения всеми физическими, юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальными предпринимателями, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, действуют на всей территории Санкт-Петербурга (пункты 1.2, 1.3 Правил благоустройства).

Таким образом, Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга, в том числе в части, касающейся внешнего вида фасадов строений, сооружений, объектов капитального строительства, являются нормативным правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации города федерального значения Санкт-Петербург, за нарушение которого может быть предусмотрена ответственность актом этого публично-правового образования.

При этом мнение административного истца об исключительной компетенции представительного органа муниципального образования по вопросу утверждения правил благоустройства территории со ссылкой на положения пункта 11 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является ошибочным, поскольку названной нормой установлен перечень вопросов, входящий в исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования, из числа вопросов местного значения, в то время, как указано выше, рассматриваемые вопросы не отнесены к вопросам местного значения в городе федерального значения Санкт-Петербурге.

Перечень мероприятий по содержанию объектов благоустройства и элементов благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий утвержден разделе 8 приложения N 5 к Правилам благоустройства.

Так, в указанном разделе установлено, что содержание фасадов осуществляется в порядке, установленном действующим федеральным законодательством и настоящими Правилами (пункт 8.1); при осуществлении содержания фасадов обеспечивается: поддержание технического состояния фасадов, а также поддержание и сохранение архитектурно-градостроительного облика здания, сооружения в соответствии с проектной документацией строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства, проектами благоустройства (пункт 8.2).

Согласно пунктам 8.4, 8.4.4, 8.4.5. приложения N 5 к Правилам благоустройства мероприятия по содержанию фасадов включают в себя текущий ремонт фасадов и капитальный ремонт фасадов.

Текущий ремонт фасадов осуществляется путем замены и восстановления технического оборудования фасадов (в том числе водосточных труб, парапетного ограждения, флагодержателей, окрытий и отливов); архитектурных деталей и конструктивных элементов фасадов (в том числе цоколя, карниза, горизонтальной тяги, вертикальной тяги, пояса, парапета, портала, оконных и дверных заполнений, элементов входной группы, за исключением лепного декора); восстановления отделки фасадов на аналогичные, окраски (за исключением полной окраски поля стены); установлены случаи выполнения текущего ремонта фасадов; капитальный ремонт фасадов представляет собой комплекс работ по окраске, замене и восстановлению архитектурных деталей, элементов декора фасадов и поверхности конструктивных элементов, технического оборудования фасадов (водосточных труб) и не должен содержать виды работ по капитальному ремонту здания, сооружения (пункт 8.4.4.); в указанном пункте установлены также случаи текущего ремонта фасадов.

Согласно пункту 8.4.5 приложения N 5 к Правилам благоустройства капитальный ремонт фасадов представляет собой комплекс работ по окраске, замене и восстановлению архитектурных деталей, элементов декора фасадов и поверхности конструктивных элементов, технического оборудования фасадов (водосточных труб) и не должен содержать виды работ по капитальному ремонту здания, сооружения.

Оценивая указанные положения, принимая во внимание, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, для достижения данной цели в правилах благоустройства территории устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства, а также комплекс соответствующих мероприятий, осуществляемый в том числе, и собственниками и (или) иными законными владельцами зданий, строений, сооружений, земельных участков, следует признать, что оспариваемая норма, устанавливающая административную ответственность за административное правонарушение в области благоустройства территории, не может рассматриваться как принятая законодателем субъекта вне пределов его компетенции.

Ссылки административного истца на урегулирование правоотношений в области организации текущего и капитального ремонта зданий Ведомственными строительными нормами "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утвержденными приказом Госкомархитектуры СССР от 23 ноября 1988 года N 312, не могут служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, поскольку как следует из пунктов 1.1, 2.1. и 2.2 указанных Ведомственных строительных норм, предусмотренная ими система технического обслуживания, ремонта и реконструкции зданий направлена на обеспечение сохранности и нормального функционирования зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения в течение всего периода их использования по назначению, а не на урегулирование отношений в области создания комфортной городской среды.

Вопреки доводам административного истца, оспариваемая норма соответствует критериям правовой определенности, ясности и недвусмысленности, ее содержание с учетом наименования самой статьи 20 оспариваемого акта, а также положений пункта 1.5. Правил благоустройства, согласно которым они не распространяются на отношения в сфере строительства, реконструкции объектов капитального строительства, исключает возможность совпадения объективной стороны административного правонарушения в виде нарушения соответствующих требований Правил благоустройства в отношении внешнего вида фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге, с объективной стороной административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе, приведенными административным истцом статьями 6.4, 8.1, 9.4, 9.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

То обстоятельство, что приказом Росстандарта от 27.12.2012 N 1984-ст "О введении в действие межгосударственного стандарта" утверждена форма заключения по обследованию зданий и сооружений, не свидетельствует о противоречии оспариваемого положения актам, имеющим большую юридическую силу, при том, что оспариваемой нормой не введена ответственность за нарушение установленного Правилами благоустройства порядка технического обследования состояния фасадов, а в соответствии с пунктом 1 указанного Приказа национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ 31937-2011 "Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния" введен в действие для добровольного применения.

Позиция административного истца о необходимости признания оспариваемой нормы недействующей в части возложения административной ответственности на федеральные казенные учреждения является необоснованной, поскольку противоречит установленному статьей 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципу равенства перед законом, согласно которому юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Указание административного истца на отдельные положения Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся правил производства земляных, ремонтных и отдельных работ, связанных с благоустройством территории Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением е Правительства Санкт-Петербурга от 06.10.2016 N 875, и Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31.01.2017 N 40, правового значения для рассматриваемого спора не имеет, поскольку оспариваемая норма не касается нарушений указанных нормативных правовых актов

Из представленных административными ответчиками документов следует, что при принятии оспариваемых положений были соблюдены требования к порядку их принятия и опубликования (т. 1 л.д.203-235, т.2 л.д.1 - 193), что административным истцом не оспаривается.

При таких обстоятельствах, оснований для признания недействующим пункта 3 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в указанной административным истцом части не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления Государственного казенного образовательного учреждения высшего образования " Р Т А" о признании недействующим пункта 3 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в части, устанавливающей административную ответственность федеральных казенных учреждений за неосуществление обязанностей по текущему и капитальному ремонту фасадов зданий, - отказать

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд

Судья Е.А.Витушкина