Решение Санкт-Петербургского городского суда от 02 марта 2021 г. по делу N 3а-60/2021

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Витушкиной Е.А, при секретаре Яцкевич Т.В.

с участием прокурора Спассковой Т.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью " В" о признании недействующим решения муниципального совета муниципального образования поселок Лисий Нос N 55 от 07 октября 2020 года "Об определении границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос", установил:

Решением муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Лисий Нос от 07 октября 2020 года N 55 "Об определении границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос", определены границы прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос, утверждены Схемы границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос согласно приложениям NN 1-4 (далее - Решение, оспариваемый акт).

Решение опубликовано в специальном выпуске N 19 от 09 октября 2020 года газеты "Вести Лисьего Носа" (л.д.40-43, 67-73).

ООО " В" обратилось в суд с административным исковым заявлением, просит признать указанное Решение недействующим, ссылаясь на то, что оспариваемым актом утверждена схема границ прилегающих территорий к объекту спорта, который фактически не существует; максимальное значение расстояния от организаций и объектов до границ прилегающих территорий, определенных органом местного самоуправления, установлены без учета положений пункта 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 10.02.2014 N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге"; нарушен порядок принятия акта в части организации общественных обсуждений, оспариваемый акт официально не опубликован; нарушены установленные пунктом 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года N 1425, сроки размещения информации об оспариваемом акте на сайте Комитета по промышленной политике, инновациям и торговле Санкт-Петербурга; в нарушение требований пункта 1 статьи 5-2 Закона Санкт-Петербурга от 10.02.2014 года N 5-2 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" административный истец не был проинформирован об опубликовании оспариваемого акта

Административный истец указал, что ему в связи с принятием оспариваемого акта было отказано в выдаче на новый срок лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, при том, что другой участник рынка получил доминирующие положение на рынке, что свидетельствует о создании оспариваемым актом дискриминационных условий.

Представитель истца в суд явился, поддержал заявленные требования.

Представитель административного ответчика Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Лисий Нос (далее - Муниципальный совет) в суд явился, представил возражения на административный иск, полагая, что оспариваемый акт принят органом местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу (т.1 л.д.211-214).

Суд, исследовав представленные доказательства, выслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора, полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, приходит к следующему.

Отношения по государственному регулированию ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, регламентируются Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 16 поименованного закона розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, за исключением случаев, указанных в пунктах 3 и 6 названной статьи, не допускаются на территориях, прилегающих к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании образовательных организаций (за исключением организаций дополнительного образования, организаций дополнительного профессионального образования); к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании организаций, осуществляющих обучение несовершеннолетних; к зданиям, строениям, сооружениям, помещениям, находящимся во владении и (или) пользовании юридических лиц независимо от организационно-правовой формы и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность или осуществляющих медицинскую деятельность наряду с основной (уставной) деятельностью на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, за исключением видов медицинской деятельности по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации; к спортивным сооружениям, которые являются объектами недвижимости и права на которые зарегистрированы в установленном порядке; к местам, указанным в подпунктах 5-7 названного пункта.

Согласно абзацу первому пункта 8 приведенной статьи в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого акта, границы прилегающих территорий, указанных в подпункте 10 пункта 2 этой статьи, определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

На основании статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 10.02.2014 N 50-5 "Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге" полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге в области оборота алкогольной продукции устанавливаются Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге", подпунктом 16 пункта 1 статьи 10 которого к вопросам местного значения муниципальных образований муниципальных округов отнесено определение границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации

В силу статьи 22 Устава муниципального образования поселок Лисий Нос, принятого решением муниципального совета муниципального образования поселок Лисий Нос от 11.03.2011 N 6 (редакция от 04.05.2017 года) (далее - Устав) муниципальный совет муниципального образования поселок Лисий Нос является постоянно действующим представительным органом, представляет все население муниципального образования и осуществляет от его имени местное самоуправление в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Санкт-Петербурга и настоящим Уставом.

В соответствии с пунктом 13 статьи 25 Устава Муниципальный совет принимает муниципальные правовые акты по вопросам местного значения, указанным в статье 4 Устава, подпунктом 16 пункта 1 которой к таким вопросам отнесено определение границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый акт принят представительным органом муниципального образования поселок Лисий Нос в пределах предоставленных полномочий.

Указанный нормативный правовой акт официально опубликован в специальном выпуске газеты "Вести Лисьего Носа" N 19 от 09 октября 2020 года в соответствии с требованиями пункта 19 статьи 42 Устава и является действующим, поскольку согласно пункту 9 введенных с 1 января 2021 года постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2020 года N 2220 Правил определения органами местного самоуправления границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции и розничная продажа алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, принятые до вступления в силу настоящих Правил, продолжают применяться до принятия соответствующими органами местного самоуправления решения об установлении новых границ прилегающих территорий в порядке, предусмотренном настоящими Правилами.

Вместе с тем, как следует из представленных доказательств, оспариваемый акт принят с нарушением установленного порядка.

Как отмечено выше в соответствии с абзацем первым пункта 8 статьи 10 Федерального закона от 22.11.1995 года N 171-ФЗ границы соответствующих прилегающих территорий органами местного самоуправления определяются с учетом результатов общественных обсуждений.

Административный ответчик, полагая, что указанные требования при принятии оспариваемого акта соблюдены, сослался на полученное Муниципальным советом до принятия оспариваемого акта решение Общественного совета Муниципального образования поселок Лисий Нос от 29 сентября 2020 года об одобрении в целом проекта оспариваемого нормативного правового акта.

Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 21.07.2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" общественные обсуждения являются формой взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, формой общественного контроля.

Порядок осуществления общественного контроля в указанной форме установлен в статье 24 указанного Федерального закона, которой определено, что под общественным обсуждением в настоящем Федеральном законе понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением (часть 1); общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение (часть 2); общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение (часть 3); порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Организатор общественного обсуждения в соответствии с настоящим Федеральным законом заблаговременно обнародует информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов.

При этом организатор обеспечивает всем участникам общественного обсуждения свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение (часть 4); по результатам общественного обсуждения подготавливается итоговый документ (протокол), который направляется на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления и обнародуется в соответствии с настоящим Федеральным законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (часть 5).

Из материалов дела следует, что решением Муниципального Совета от 29 января 2015 года N 5 утверждено Положение "Об общественном совете муниципального образования поселок Лисий Нос", которым установлено, что общественный совет муниципального образования поселок Лисий Нос (далее - Общественный совет) является постоянно действующим коллегиальным общественным органом при муниципальном совете муниципального образования поселок Лисий Нос; является совещательным органом, целью которого является привлечение общественности к участию в экономическом и социальном развитии поселка Лисий Нос, повышение информированности населения о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования поселок Лисий Нос; для достижения поставленной цели Общественный совет выполняет, в том числе, такие задачи, как анализ и доведение до муниципального совета общественного мнения по важнейшим проблемам в муниципальном образовании и возможных путях решения этих проблем в пределах компетенции органов местного самоуправления муниципального образования, принятие решений по наиболее важным вопросам экономического и социального развития, вопросам и проблемам, имеющим важное значение для жизнедеятельности поселка Лисий Нос (пункты 1.1, 1.3, 2.1, 2.2.3, 2.2.5); Общественный совет обладает полномочиями проводить заседания, общественные обсуждения, опросы граждан, конференции, семинары, круглые столы и иные мероприятия (пункт 3.1.1), принимать решения рекомендательного характера по вопросам общественного социально-экономического развития муниципального образования поселок Лисий Нос (пункт 3.1.4) (т.1 л.д.217-220).

Решением Муниципального совета от 06.11.2019 года N 13 утвержден состав Общественного совета в количестве 10 человек (т.1 л.д.215-216).

Суду представлены протокол заседания Общественного совета от 29.09.2020 года, на котором было принято решение об одобрении в целом проекта оспариваемого нормативного правового акта, предложенного к обсуждению главой Муниципального образования Г В.М, и выписка из названного протокола, содержащие различные сведения о количестве присутствовавших на заседании и проголосовавших за принятие указанного решения членов Общественного совета, при отсутствии в обоих документах указания на проведение общественных обсуждений рассматриваемого проекта нормативного правового акта (т.2 л.д.65-68, 69-78).

Согласно пояснениям допрошенного судом в качестве свидетеля председателя Общественного совета К А.А. указанное решение было принято на заседании, на котором присутствовало 6 членов Общественного совета, 4 из которых проголосовали за принятия решения об одобрении проекта оспариваемого акта, 2 - против, т.е. указанное решение принято в соответствии с порядком, установленным статьей 5 вышеуказанного Положения об общественном совете муниципального образования поселок Лисий Нос, утвержденного решением Муниципального Совета МО поселок Лисий Нос от 29 января 2015 года N 5 (т.1 л.д.150-151, т.2 л.д134-137).

Вместе с тем, как следует из пояснений указанного свидетеля решение Общественного совета от 29.09.2020 года было принято исходя из личной позиции присутствовавших на заседании членов Общественного совета, без проведения общественных обсуждений с привлечением представителей различных групп, чьи права и законные интересы может затронуть такое решение, информация о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке и порядке его проведения, определения его результатов не была обнародована, открытый доступ участникам общественного обсуждения к предоставленному проекту оспариваемого нормативного правового акта обеспечен не был; Общественным советом в целях информационного обеспечения общественного контроля, обеспечения его публичности и открытости не созданы специальные сайты, не используется официальный сайт органа местного самоуправления после Лисий Нос, как это допускается для субъектов общественного контроля статьей 7 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", иной доведенный до общественности и доступный ей способ размещения информации о выносимых на общественное обсуждение вопросах у Общественного совета отсутствует; жители поселка Лисий Нос знают о том, что органом местного самоуправления должен быть разрешен вопрос об установлении границ территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, и имеют различное мнение относительно правильности установления таких границ на расстоянии 300 метров от защищаемых объектов с целью недопущения продажи алкогольной продукции на центральной площади поселка, где проводятся основные общественные мероприятия, рядом с Приморским культурным центром.

Однако, по мнению свидетеля, общественные обсуждения по проектам нормативных правовых актов должны быть организованы Муниципальным советом, поскольку у созданного им Общественного совета отсутствуют для этого материальные и организационные возможности, члены Общественного совета высказывают только собственное мнение по предлагаемым на их обсуждение вопросам.

Тот факт, что общественные обсуждения проекта оспариваемого акта не были проведены, общественность не была оповещена о рассматриваемом Общественным советом проекте оспариваемого акта подтверждается пояснениями свидетелей П А.А. и З М.В. (т.2 л.д.138-141)

Из материалов дела усматривается, что проект оспариваемого акта был размещен на официальном сайте муниципального образования поселок Лисий Нос после принятия Общественным советом решения от 29.09.2020 года - 01 октября 2020 года (т.2 л.д.77), поступившие после указанной даты в Муниципальный Совет МО поселок Лисий Нос обращения граждан, возражавших против принятия оспариваемого акта (т.1 л.д.228-249), при отсутствии установленных сроков общественного обсуждения проекта рассматриваемого акта, не были переданы на рассмотрение Общественного Совета для принятия итогового документа общественного контроля в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Доказательств того, что выраженное в этих обращениях мнение граждан, отличное от мнения Общественного совета, было рассмотрено и учтено при принятии оспариваемого нормативного правового акта, не представлено.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что в соответствии с пунктами 4, 7 статьи 6 Федерального закона от 21.07.2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" принципами общественного контроля являются, в том числе, публичность и открытость осуществления общественного контроля, обязательность учета соответствующими органами в случаях, предусмотренных федеральными законами, предложений, рекомендация и выводов, содержащихся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, следует признать, что решение Общественного совета от 29.09.2020 года не подтверждает проведение процедуры общественных обсуждений при принятии оспариваемого акта, и не может быть признано итоговым документом, подготовленным по результатам общественного контроля.

Таким образом, оспариваемый акт в нарушение требований абзаца первого пункта 8 статьи 10 Федерального закона от 22.11.1995 года N 171-ФЗ принят без учета результатов общественного обсуждения, проведенного в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", что является существенным нарушением, влекущим признание нормативного правового акта недействующим.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Учитывая, что оспариваемый акт имеет существенное нарушение порядка его принятия, что свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, и невозможности регулировать соответствующие правоотношения, суд полагает, что он подлежит признанию недействующим с момента принятия полностью, несмотря на то, что права административного истца, претендующего на получение лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, непосредственно затрагивают лишь общие положения Решения в действующей редакции и Приложение N 3 к Решению "Схемы границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос для медицинских организаций", устанавливающее такие границы в отношении СПбГБУЗ "Городская поликлиника N 49 поликлиническое отделение N 63 (т.1 л.д.209-210).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административное исковое заявление Общества с ограниченной ответственностью " В" об оспаривании нормативного правового акта - удовлетворить.

Признать недействующими с момента принятия решение муниципального совета муниципального образования поселок Лисий Нос N 55 от 07 октября 2020 года "Об определении границ, прилегающих к некоторым организациям и объектам территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции на территории муниципального образования поселок Лисий Нос".

Возложить на муниципальный совет муниципального образования поселок Лисий Нос обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в печатном средстве массовой информации газете "Вести Лисьего Носа"

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Е.А. Витушкина