Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. по делу N 66а-1491/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.Г, Васильевой Т.И, при секретаре Молчановой А.А, с участием прокурора Бобылевой О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-250/2020 по апелляционной жалобе Главы Гурьевского городского округа Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 14 декабря 2020 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц к Гурьевскому окружному Совету депутатов о признании недействующим абзаца 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N 205.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В, объяснения Главы Гурьевского городского округа Курилова А.Л, прокурора Бобылевой О.А, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N N принят Устав Гурьевского городского округа. Указанное решение опубликовано в официальном печатном издании - еженедельной газете Гурьевского городского округа "Наше время" от 29 ноября 2013 года N 46, от 27 декабря 2013 года N 50. Решением Гурьевского районного Совета депутатов от 10 июля 2015 года N 375 в Устав Гурьевского городского округа внесены изменения и дополнения, опубликованные в официальном печатном издании - еженедельной газете "Наше время" N31 от 14 августа 2015 года.

Согласно абзацу 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном периодическом издании Гурьевского городского округа, определенном муниципальным правовым актом администрации городского округа. Наименование указанного печатного издания доводится до сведения населения.

Прокурор Калининградской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не соответствующей федеральному законодательству и недействующей части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N N

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемое положение нормативного правового акта не соответствует части 2 статьи 47 Федерального закона от 06 октября 2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ограничивает установленный федеральным законодательством перечень муниципальных правовых актов, а также устанавливает иной порядок их вступления в силу. По результатам проверки прокурором Гурьевского района Калининградской области на незаконные положения Устава был принесен протест, который, решением Гурьевского окружного Совета депутатов от 26 июня 2020 года N N отклонен.

В ходе рассмотрения административного дела административный истец заявленные требования уточнил, просил признать абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 года N N, не соответствующим Федеральному закону от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.

Решением Калининградского областного суда от 14 декабря 2020 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан недействующим с даты вступления решения суда в законную силу абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа, утвержденного решением Гурьевского районного Совета депутатов от 15 ноября 2013 N N, в части, предусматривающей порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, со дня их официального опубликования (обнародования), а также в той части, в которой не предусмотрен порядок вступления в силу и порядок официального опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления.

В апелляционной жалобе Глава Гурьевского городского округа Курилов А.Л, просит решение суда отменить, как постановленное с нарушением норм процессуального и материального права. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает об ошибочности вывода суда в части указания, что Гурьевский окружной Совет депутатов не вправе самостоятельно определять порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, отличный от порядка, предусмотренного федеральным законодательством. Кроме того, закрепление положения о вступлении муниципальных правовых актов в силу после их официального опубликования, без определения конкретной даты, приведет к неопределенности правовой нормы и неоднозначному толкованию при применении. Федеральным законодательством закреплено право муниципального образования участвовать в создании межмуниципальных организаций, однако до настоящего времени органы местного самоуправления Гурьевского городского округа не принимали решений об учреждении таких организаций, в связи с чем, основания для указания на порядок вступления в силу отсутствует.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно частям 1 и 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования (далее Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В соответствии с пунктом 1 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Согласно пункту 3 статьи 59 Устава (Основного Закона) Калининградской области органы местного самоуправления обеспечивают соответствие уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Калининградской области, уставным законам Калининградской области, законам Калининградской области и иным нормативным правовым актам Калининградской области.

Окружной Совет депутатов Гурьевского городского округа Калининградской области является представительным органом местного самоуправления Гурьевского городского округа, к его исключительной компетенции относится принятие Устава городского округа, внесение в него изменений и дополнений.

Решением Гурьевского районного Совета депутатов четвертого созыва от 15 ноября 2013 года N N принят Устав Гурьевского городского округа и опубликован в муниципальной общественно-политической газете "Наше время", являющейся официальным изданием (средством массовой информации) для публикации изданных постановлений и распоряжений администрации Гурьевского городского округа, решений окружного Совета депутатов, иных нормативных актов.

С учетом анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" суд пришел к выводу, что оспариваемый Устав Гурьевского городского округа принят уполномоченным органом в пределах компетенции.

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Закона Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Абзацем 1 части 11 статьи 27 оспариваемого Устава Гурьевского городского округа (в редакции решения от 10 июля 2015 года N 375) предусмотрено, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в печатном периодическом издании Гурьевского городского округа, определенном муниципальным правовым актом администрации городского округа. Наименование указанного печатного издания доводится до сведения населения.

Порядок опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определен статьей 47 Закона Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, частями 1 и 2 которой предусмотрено, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Удовлетворяя заявленные требования, суд основываясь на анализе указанных положений федерального законодательства пришел к выводу, что абзацем 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа предусмотрен порядок вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, не после их официального опубликования, а со дня их официального опубликования (обнародования), что свидетельствует об ином, нежели установленном федеральным законодательством порядке их вступления в силу, и позволяет применить муниципальный правовой акт непосредственно в день его опубликования.

Кроме того, судом первой инстанции установлено, что абзацем 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа не предусмотрен порядок вступления в силу и необходимость опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, тем самым допускается возможность вступления в силу таких актов со дня их подписания либо с иного неопределенного времени.

С учетом анализа норм федерального законодательства и оспариваемых положений, суд пришел к выводу, что абзац 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа в части, предусматривающей порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, со дня их официального опубликования (обнародования), а также в той части, в которой не предусмотрен порядок вступления в силу и порядок официального опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, и соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, противоречит части 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку оспариваемые положения Устава Гурьевского городского округа устанавливают иной порядок вступления в силу муниципальных правовых актов, не соответствующий порядку их вступления, предусмотренному федеральным законодательством. Кроме того, в абзаце 1 части 11 статьи 27 Устава Гурьевского городского округа отсутствует указание на порядок вступления в силу и необходимость опубликования муниципальных правовых актов, устанавливающих правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, как это предусмотрено статьей 47 Закона Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ N 131-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобе о том, что в случае закрепления в Уставе Гурьевского городского округа положения о вступлении муниципальных правовых актов в силу после их официального опубликования, без определения конкретной даты, приведет к неопределенности правовой нормы и неоднозначному толкованию при применении, не могут быть приняты во внимание, поскольку основаны на ошибочном толковании норм федерального законодательства.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда о признании оспариваемого положения Устава Гурьевского городского округа недействующим является правильным, решение суда об удовлетворении административного иска - законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Калининградского областного суда от 14 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Гурьевского городского округа Калининградской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи