Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 66а-1501/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-120/2020 по административному исковому заявлению Кононовой Елены Григорьевны о признании недействующим в части распоряжения Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 22 апреля 2020 года N 230 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области", по апелляционной жалобе Кононовой Елены Григорьевны на решение Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административного истца Астаповской В.П, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области (далее также - Департамент) от 7 февраля 2019 года N 46 утверждены правила землепользования и застройки Майского сельского поселения (далее - Распоряжение N 46, Правила землепользования и застройки).

Распоряжением Департамента от 22 апреля 2020 года N 230 внесены изменения в Правила землепользования и застройки (далее - Распоряжение N 230), пунктом 1.6 которого предусмотрено на карте градостроительного зонирования для земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N, установить территориальную зону "ЖС - зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

Распоряжение официально опубликовано 30 апреля 2020 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в сети "Интернет" (www.zakon.belregion.ru).

Кононова Е.Г. обратилась в Белгородский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, просила признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.6 Распоряжения N 230, которым внесены изменения в Правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны для земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N с территориальной зоны "РП - зона объектов отдыха и прогулок" на территориальную зону "ЖС - зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником земельного участка, расположенного в непосредственной близости от указанной выше территории; изменение зоны рекреации на зону застройки среднеэтажными жилыми домами нарушает ее право на благоприятную окружающую среду. Также Кононова Е.Г. указывает, что оснований для изменения назначения территориальной зоны не имелось, поскольку ООО "БРИК керамик" не вправе было обращаться с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки. Кроме того, внесенные в Правила землепользования и застройки изменения не соответствуют Генеральному плану Майского сельского поселения, не содержат сведений о конкретном земельном участке, внесены с нарушением установленной законом процедуры проведения публичных слушаний, а земельный участок с кадастровым номером N площадью 5707 м2 образован после внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Решением Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец обратилась в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права. В жалобе приводит доводы, аналогичные доводам, приведенным в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, а также указывает, что изначально проект, размещенный на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления, не предусматривал внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки в отношении спорной территории. Земельный участок в кадастровом квартале N, как следует из размещенных во ФГИС ТП карт, отнесен к "землям запаса", в связи с чем не может быть предоставлен под жилищное строительство. То обстоятельство, что принятые изменения в Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану, который административным истцом не оспорен, еще не свидетельствует о соответствии законодательству, имеющему большую юридическую силу, оспариваемого нормативного правового акта. Также апеллянт указывает, что схема образуемого земельного участка в кадастровом квартале 31:15:1307002 по обращению ООО "БРИК керамик", откорректированные документы территориального планирования с учетом оспариваемых в рамках настоящего дела изменений, не были размещены для ознакомления в целях проведения публичных слушаний.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Департаментом строительства и транспорта Белгородской области, администрацией Белгородского района, прокуратурой Белгородской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, от представителя Департамента строительства и транспорта Белгородской области поступило ходатайство о рассмотрении дела без его участия, от иных лиц, участвующих в деле ходатайств о рассмотрении дела без их участия, об отложении рассмотрения дела не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения представителя административного истца, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что Кононова Е.Г. является собственником жилого дома, расположенного по адресу: Белгородская область, Белгородский район, п. Майский, пер. Лиловый, дом 3 (кадастровый номер N).

Учитывая изложенное, судебная коллегия находит верным вывод суда первой инстанции о том, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Распоряжением Департамента от 7 февраля 2019 года N 45 утвержден Генеральный план Майского сельского поселения. Распоряжением Департамента от 7 февраля 2019 года N 46 утверждены Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения.

В указанных документах территория, назначение которой оспаривает административный истец, была отнесена к функциональной зоне специального назначения "земли запаса" (карта функциональных зон Генерального плана Майского сельского поселения) и территориальной зоне объектов отдыха и прогулок - РП (карта градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки Майского сельского поселения).

В результате внесенных 21 и 22 апреля 2020 года изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки спорная территория отнесена к функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами, территориальная зона установлена "ЖС - зона застройки среднеэтажными жилыми домами".

В настоящее время в пределах спорной территории расположен земельный участок с кадастровым номером N, площадью 5707 м2, поставленный на государственный кадастровый учёт 21 января 2020 года с категорией земель - "земли населённых пунктов".

Майское сельское поселение входит в состав муниципального района "Белгородский район" Белгородской области (пункт 12 статьи 4 Закона Белгородской области от 20 декабря 2004 года N159 "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района").

В соответствии с положениями части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области", подпункта 3.1.16, пункта 6.5 Положения о Департаменте, утверждённого Постановлением Правительства Белгородской области от 20 августа 2012 года N 346-пп к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области в сфере градостроительной деятельности на 5 лет были отнесены: подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки и оспариваемое распоряжение, вносящее изменения в Правила землепользования и застройки, приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуются.

Разрешая заявленный спор, суд первой инстанции изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления, указав что внесенные в Правила землепользования и застройки изменения соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с частями 13 и 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 2 статьи 31 названного кодекса).

При этом основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является в том числе поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (части 1 - 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения администрации Белгородского района от 20 июня 2019 года N 1322 организована работа по внесению изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения с учётом рекомендаций, содержащихся в заключении Комиссии по правилам землепользования и застройки при Администрации Белгородского района. Состав Комиссии по правилам землепользования и застройки при Администрации Белгородского района и положение о ней утверждены распоряжением Администрации Белгородского района от 11 апреля 2019 года N 329.

Распоряжением председателя Муниципального совета Белгородского района от 14 октября 2019 года N 84, изданным на основании обращения Администрации Белгородского района, назначено проведение публичных слушаний по рассмотрению проектов изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки с 17 октября по 19 ноября 2019 года.

Распоряжение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки N 1322, распоряжение о проведении публичных слушаний, проекты, подлежащие рассмотрению на публичных слушаниях, и информационные материалы к ним официально опубликованы в соответствии со статьей 6 Устава муниципального района "Белгородский район" Белгородской области в сетевом издании "Знамя31.ру", были размещены на официальном сайте указанного муниципального образования в сети "Интернет" (belrn.ru).

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что назначение и проведение публичных слушаний осуществлено с учётом положений части 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 44 Устава муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, принятого решением Совета депутатов Белгородского района Белгородской области от 31 июля 2007 года N 309, Порядка организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном районе "Белгородский район", утверждённого решением Муниципального совета Белгородского района от 30 ноября 2018 года N 30.

В ходе публичных слушаний в комиссию по Правилам землепользования и застройки (далее также - комиссия) от ООО "БРИК керамик" поступило предложение по внесению изменений в Генеральный план, а именно установления на карте функциональных зон для земельного участка площадью 5707 кв.м в кадастровом квартале N зоны "зона застройки среднеэтажными жилыми домами" (заявление от 14 ноября 2019 года с учетом схемы образуемого земельного участка).

Предложение ООО "БРИК керамик" было рассмотрено комиссией и вынесено на публичные обсуждения. 19 ноября 2019 года составлены протокол публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. Согласно этим документам одобрено внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Майского сельского поселения, в том числе в части изменения границ территориальной зоны "ЖС - Зона застройки среднеэтажными жилыми домами" путём включения в нее земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N.

Факт информированности населения о времени и месте проведения публичных слушаний, информации о содержании проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки, подтвержден материалами дела.

Заключение о результатах публичных слушаний официально опубликовано 10 января 2020 года в соответствии со статьей 6 Устава муниципального района "Белгородский район" Белгородской области в сетевом издании "Знамя31.ру" (znamya31.ru) и размещено 29 ноября 2019 года на официальном сайте муниципального образования в сети "Интернет" (belrn.ru).

В ходе рассмотрения дела судом не установлено недостатков при проведении процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, которые бы служили безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта.

Судом первой инстанции дана оценка доводам административного истца, приведенным также в апелляционной жалобе, о том, что ООО "БРИК керамик" на момент проведения публичных слушаний не являлось правообладателем земельного участка и не имело права быть участником публичных слушаний, в своем обращении Общество ставило вопрос о внесении изменений только в Генеральный план, опубликованные для обсуждения на публичных слушаниях проект Генерального плана и проект Правил землепользования и застройки не содержали изменений функциональной и территориальной зон в отношении спорного земельного участка, соответствующие картографические материалы не доводились до участников публичных слушаний.

Оснований с ними не согласиться не имеется.

Судебная коллегия также отмечает, что федеральное законодательство, в том числе статья 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подробно регламентирующая процедуру проведения публичных слушаний, не исключает возможности внесения заинтересованными лицами предложений по проектам.

Из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что публичные слушания как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления.

Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты.

При этом, вопреки доводов административного истца, повторное направление на публичные слушания откорректированных документов территориального планирования по результатам согласования с государственными органами, органами исполнительной власти, учета мероприятий, предусмотренных документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, градостроительным законодательством не предусмотрено.

Поскольку публичные слушания, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение проекта документации по планировке территории, постольку их результаты носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными.

Учитывая изложенное, судебная коллегия не усматривает нарушений нормативных требований к процедуре проведения публичных слушаний по проекту документации по территориальному планированию.

Доводы Кононовой Е.Г. о том, что в результате внесения изменений были нарушены ее права и законные интересы, не нашли своего объективного подтверждения при рассмотрении настоящего дела.

В результате внесенных 21 апреля 2020 года изменений в Генеральный план спорная территория отнесена к функциональной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами.

В силу требований пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Целью внесения изменений в Генеральный план явилось: обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, создание условий для реализации Стратегии социально-экономического развития муниципального района "Белгородский район" Белгородской области до 2025 года, утвержденной решением Муниципального совета Белгородского района Белгородской области от 28 ноября 2008 года N 132, для реализации которой осуществляется создание объектов местного значения, определение направлений пространственного развития Майского сельского поселения. Как следует из Стратегии социально-экономического развития, одним из направлений развития экономического потенциала муниципального образования "Белгородский район" является увеличение объемов жилищного строительства в сельской местности на основе стимулирования инвестиционной активности в жилищной сфере (пункт 8 Стратегии развития).

Таким образом, изменение территориальной зоны в отношении земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N, на зону застройки среднеэтажными жилыми домами (ЖС) осуществлено с учетом планируемых параметров ее развития, определяемых Генеральным планом Майского сельского поселения.

При этом ни результаты публичных слушаний, ни замечания Кононовой Е.Г. не исключают необходимости соблюдения принципа соответствия генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

В данном случае земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне "ЖС" в соответствии с утвержденными документами территориального планирования.

Каких-либо доказательств, свидетельствующих об ограничении прав административного истца на участие в публичных слушаниях по проекту документации по планировке территории, а также получения дополнительной информации, материалы дела не содержат.

Ссылку апеллянта на то, что территория в кадастровом квартале N ранее была отнесена к землям запаса, в связи с чем в пределах данной территории не допускается жилищное строительство, судебная коллегия отклоняет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Кадастровый квартал N расположен в границах населенного пункта, поставленный на кадастровый учет земельный участок с кадастровым номером N отнесен к категории земель - земли населенных пунктов.

Согласно статье 83 Земельного кодекса Российской Федерации землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Таким образом такая категория земель как земли запаса не могла быть установлена в пределах земель населенных пунктов.

Соответственно судебная коллегия не усматривает нарушений статьи 103 Земельного кодекса Российской Федерации при внесении изменений в Правила землепользования и застройки.

С учетом изложенного, оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что поскольку оспариваемое Распоряжение N 230 принято уполномоченным органом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, постольку правовые основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции соглашается.

Доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца, выраженную в суде первой инстанции, этим доводам судом первой инстанции в обжалуемом решении дана надлежащая оценка, с которыми судебная коллегия оснований не согласиться не находит.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, в ходе рассмотрения дела судебной коллегией Первого апелляционного суда общей юрисдикции нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белгородского областного суда от 28 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Кононовой Елены Григорьевны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)