Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 апреля 2021 г. по делу N 66а-1679/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Жудова Н.В. и Ефремовой О.Н, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-87/2020 по административному исковому заявлению Лахнова Анатолия Николаевича о признании решения Совета депутатов города Старая Русса от 12 февраля 2020 года N 110 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования город Старая Русса" недействующим в части

по апелляционной жалобе Лахнова Анатолия Николаевича на решение Новгородского областного суда от 21 декабря 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административного истца Земцова Т.А. и заинтересованного лица Лахновой Е.А, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Муниципальное образование город Старая Русса входит в состав территории Старорусского муниципального района Новгородской области и областным законом Новгородской области от 27 декабря 2004 года N 377-ОЗ наделено статусом городского поселения (статья 2). В состав территории муниципального образования город Старая Русса входят следующие населенные пункты: город Старая Русса, деревня Дубовицы, деревня Рощино (пункт 1 статьи 3-1). Административным центром данного муниципального образования является город Старая Русса (статья 3).

Решением Совета депутатов города Старая Русса от 10 апреля 2009 года N 205 утвержден Генеральный план и границы муниципального образования города Старая Русса, а также проекты черт населенных пунктов, входящих в состав муниципального образования город Старая Русса.

Данный нормативный правовой акт опубликован в периодическом печатном издании города Старая Русса - муниципальной газете "Информационный вестник город Старая Русса" от 17 апреля 2009 года N 9.

Решением Совета депутатов города Старая Русса от 16 февраля 2015 года N 94 (далее - Решение Совета N 94), утверждены изменения в Генеральный план, в соответствии с которыми Генеральный план изложен в новой редакции, содержащий текстовую часть (положение о территориальном планировании) и картографический материал, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального образования, карту функциональных зон муниципального образования.

В частности, абзацем вторым пункта 3.6 "Объекты рекреации, спорта и оздоровления" раздела 3 "Положения о развитии территории муниципального образования" Положения о территориальном планировании Генерального плана предусматривалось, что также на территории предполагается разместить несколько спортивных площадок для локального пользования населением.

Решение Совета N 94 размещено на официальном сайте Совета депутатов города Старая Русса в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.sovetrussa.ru) 18 февраля 2015 года.

Решением Совета депутатов города Старая Русса от 12 февраля 2020 года N 110 утверждены изменения в Генеральный план (далее - Решение Совета N 110), в соответствии с которыми абзац второй пункта 3.6 раздела 3 Положения о территориальном планировании Генерального плана изложен в новой редакции, предполагающей разместить несколько спортивных площадок, площадки для отдыха и игр для детей (на пересечении ул. Пушкинская и ул. Суворовская), места для локального пользования населением (пункт 1.2), внесены изменения во фрагмент карты функциональных зон графических материалов Генерального плана согласно Приложению N 1 в части изменения типа части функциональной зоны земельного участка, площадью 236 кв. м, из земель, государственная собственность на которую не разграничена, в квартале, ограниченном ул. Пушкинская, пер. Комсомольский, ул. Минеральная, пер. Чкалова, ул. Мира, ул. Суворовская, с зоны индивидуальной жилой застройки на зону объектов рекреационного назначения и зеленых насаждений (пункт 1.4), а также внесены изменения во фрагмент карты планируемого размещения объектов местного значения графических материалов Генерального плана согласно Приложению N 2 в части обозначения объекта местного значения - детская площадка в квартале, ограниченном ул. Пушкинская, пер. Комсомольский, ул. Минеральная, пер. Чкалова, ул. Мира, ул. Суворовская (пункт 1.5).

Указанное решение размещено на официальном сайте Совета депутатов города Старая Русса в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.sovetrussa.ru) 12 февраля 2020 года и опубликовано в периодическом печатном издании города Старая Русса - муниципальной газете "Информационный вестник город Старая Русса" от 12 февраля 2020 года N 39.

Лахнов А.Н, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 635 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования - для индивидуальной жилой застройки, обратился в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, в котором просил признать недействующими положения Решения Совета депутатов города Старая Русса N 110: пункт 1.2 в части размещения площадки для отдыха и игр детей (на пересечении ул. Пушкинская и ул. Суворовская), пункты 1.4, 1.5 и Приложения N 1 и N 2 к названному решению.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемое в части Решение Совета N 110 не соответствует статье 106 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктам 21, 22 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", пункту 3 Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года N 2, поскольку территория в квартале, ограниченном ул. Пушкинская, пер. Комсомольский, ул. Минеральная, пер. Чкалова, ул. Мира, ул. Суворовская, расположена в зоне с особыми условиями использования территории с реестровым номером 53:24-6.101, учетным номером 53.24.2.2, которая включает в себя зону охраны искусственных объектов и зону охраны объекта культурного наследия, установленную приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 марта 2015 года N 394 "О включении города Старая Русса Новгородской области в перечень исторических поселений федерального значения, утверждении границ территории и предмета охраны исторического поселения город Старая Русса Новгородской области", вместе с тем проект оспариваемого решения в части изменения части функциональной зоны территории в целях размещения площадки для отдыха и игр детей в обозначенном квартале на пересечении ул. Пушкинская и ул.

Суворовская в г..Старая Русса был утвержден без согласования с Министерством культуры Российской Федерации, разработка нового проекта зон охраны объекта культурного наследия не осуществлялась, что нарушает его права и законные интересы на перераспределение земельных участков в названном квартале.

Решением Новгородского областного суда от 21 декабря 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального права. В жалобе приводит доводы, аналогичные доводам, приведенным в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции и полагает, что по данным ЕГРН территория на пересечении ул. Пушкина и ул. Суворова вблизи земельного участка, принадлежащего административному истцу, находится в зоне охраны объекта культурного наследия областного значения "Город Старая Русса", что подтверждено заключением кадастрового инженера от 14 января 2021 года N 004.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Инспекцией государственной охраны культурного наследия Новгородской области, прокуратурой Новгородской области представлены возражения.

Лахнов А.Н, представители Совета депутатов города Старая Русса, Администрации Старорусского муниципального района, Председатель Совета депутатов города Старая Русса Боякова Н.П, Глава Старорусского муниципального района Новгородской области Розбаум А.Р, представители Правительства Новгородской области, ТОС "Шанхай", Инспекции государственной охраны культурного наследия Новгородской области, Министерства культуры Российской Федерации, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении рассмотрения дела не направляли. Представители Совета депутатов города Старая Русса, Администрации Старорусского муниципального района ходатайствовали о рассмотрении дела в апелляционном порядке без их участия.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, заслушав пояснения сторон и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Лахнов А.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для индивидуальной жилой застройки. С целью перераспределения земельного участка с кадастровым номером N и земельного участка площадью 401 кв.м, расположенного по адресу г. Старая Русса, ул. Суворовская, из земель, государственная собственность на которую не разграничена, Лахнов А.Н. неоднократно обращался с заявлением в администрацию Старорусского муниципального района.

17 февраля 2020 года приказом КУМИ Администрации Старорусского муниципального района N 45 Лахнову А.Н. в заключении соглашения о перераспределении указанных земельных участков отказано, в том числе, со ссылкой на Решение Совета N 110 по тем основаниям, что часть испрашиваемого земельного участка расположена в зоне рекреационного назначения.

Таким образом, суд пришел к верному выводу, что Лахнов А.Н. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления городского поселения принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 2 областного закона Новгородской области от 27 декабря 2004 года N 377-ОЗ, которым муниципальное образование город Старая Русса наделен статусом городского поселения, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме, нарушений порядка опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не оспаривается.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Генеральные планы поселений являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Тем самым подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие этой территории.

Частью 3 статьи 23 ГрК РФ предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно части 5 статьи 23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются в том числе планируемые для размещения объекты местного значения поселения, относящиеся к области физической культуры и массового спорта, иных областей в связи с решением вопросов местного значения поселения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов местного значения (за исключением линейных объектов). К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).

Как установлено судом и следует из материалов дела, согласно Генеральному плану городского поселения город Старая Русса земельный участок административного истца расположен в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки на ул. Суворовская.

Подготовка проекта Решения Совета N 110 в оспариваемой Лахновым А.Н. части была начата в связи с поступившим 9 января 2020 года от ТОС "Шанхай" в Комиссию по землепользованию и застройке муниципального образования город Старая Русса заявления о внесении изменений в Генеральный план города Старая Русса об изменении части функциональной зоны "зона индивидуальной жилой застройки" в квартале, ограниченном ул. Пушкинская, пер. Комсомольский, ул. Минеральная, пер. Чкалова, ул. Мира, ул. Суворовская, на зону объектов рекреационного назначения и зеленых насаждений с целью размещения на пересечении ул. Суворовская и ул. Пушкинская объекта местного значения - детской площадки на основании решения общего собрания жителей микрорайона N 5, в связи с чем 17 января 2020 года Администрацией Старорусского муниципального района вынесено постановление N 48 о подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план и утверждении плана мероприятий по подготовке предложений.

Следует согласиться с выводом суда о том, что функциональная зона рекреационного назначения (с целью размещения объекта местного значения - площадки для отдыха и игр детей) установлена в Генеральном плане не произвольно, так как при разработке проекта генерального плана были учтены положения нормативов градостроительного проектирования муниципального образования города Старая Русса, утвержденные решением депутатов от 11 марта 2015 года N 102 и СП 42.13330.2011 "СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", которыми установлено, что в микрорайонах (кварталах) жилых зон необходимо предусматривать размещение площадок общего пользования различного назначения с учетом демографического состава населения, типа застройки, природно-климатических и других местных условий. При этом общая площадь территории, занимаемой детскими игровыми площадками, отдыха и занятий физкультурой взрослого населения, должна быть не менее 10% общей площади микрорайона (квартала) жилой зоны и быть доступной для маломобильных групп населения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). При этом внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения, осуществляется без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 18 статьи 24 ГрК РФ).

Поскольку вносимые в Генеральный план изменения касались корректировки функциональных зон земель населенных пунктов в целях выделения зон рекреационного назначения, следовательно, указанные изменения, вносимые в Генеральный план в силу части 18 статьи 24 ГрК РФ не требовали проведения публичных слушаний.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8 статьи 24).

Частью 2.1 статьи 25 ГрК РФ установлено, что проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение, в случае, если на территории поселения находятся исторические поселения федерального значения, исторические поселения регионального значения, проект генерального плана подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с настоящим Кодексом в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Проверив оспариваемое в части Решение Совета N 110 на предмет соблюдения процедуры его принятия, суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении процедуры его принятия.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда.

Суд установил, что на территории города Старая Русса имеется объект культурного наследия федерального значения "Город Старая Русса", который Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 марта 2015 года N 394 включен в перечень исторических поселений федерального значения, для него утверждены границы территории и предмет его охраны.

Так, приказами Комитета государственной охраны культурного наследия Новгородской области от 8 июля 2015 года N 48 и от 8 июля 2015 года N 47 утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения "Культурный слой древней части города" и границы территории объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Старая Русса", ХI-ХV вв. н.э.", при этом спорная территория в указанные границы не входит.

Из перечня объектов культурного наследия регионального значения, находящихся на территории Новгородской области, такой объект как историческое поселение "Город Старая Русса" не поименован. Инспекцией государственной охраны культурного наследия Новгородской области довод административного истца о наличии такого объекта культурного наследия регионального значения на территории городского поселения "Город Старая Русса" не подтвержден. Иных доказательств включения указанного объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального значения и установления для данного объекта зон охраны объекта культурного наследия в границах, которые описаны в представленном с апелляционной жалобой ситуационном плане, в материалы дела стороной административного истца не представлено.

С учетом изложенного, приведенные в апелляционной жалобе доводы административного иска об отсутствии согласования с Министерством культуры Российской Федерации вносимых в Генеральный план изменений в части функциональной зоны спорной территории в целях размещения площадки для отдыха и игр детей, в отсутствие разработанного нового проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального и федерального уровня, были предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно отклонены.

Поскольку спорная территория, в отношении которой Лахновым А.Н. подавались заявления о перераспределении земельного участка, находится вне границ исторического поселения федерального значения город Старая Русса, вне границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Культурный слой древней части города", вне границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Старая Русса", ХI-ХV вв. н.э.", поскольку при подготовке проекта решения о внесении изменений в Генеральный план не требовалось его согласования с Министерством культуры Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Новгородского областного суда от 21 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Лахнова Анатолия Николаевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)