Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 31 марта 2021 г. по делу N 8а-3502/2021[88а-4614/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Пушкаревой Н.В. и Евтифеевой О.Э.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Хомутовского муниципального образования Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 18 декабря 2020 года, на решение Иркутского районного суда Иркутской области от 12 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 2 сентября 2020 года по административному делу N 2а-3354/2019 по административному исковому заявлению Колинько Натальи Владимировны к администрации Хомутовского муниципального образования Иркутской области о признании незаконными уведомления о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства, предписания об устранении выявленного нарушения, возложении обязанности по направлению уведомления.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции, установила:

Колинько Н.В. обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с административным исковым заявлением к администрации Хомутовского муниципального образования Иркутской области о признании незаконными уведомления о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства, предписания об устранении выявленного нарушения, возложении обязанности по направлению уведомления.

В обоснование требований указала, что ей на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 1194 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под индивидуальное жилищное строительство, адрес: "адрес", кадастровый N, образовавшийся от раздела земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2031 кв.м.

В 2019 году она своими силами и за счет собственных средств завершила строительство на указанном земельном участке 2-этажного деревянного жилого дома площадью 105, 6 кв.м.

В соответствии с введенным Федеральным законом "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 3 августа 2018 года уведомительным порядком строительства индивидуальных жилых строений взамен ранее действовавшего разрешительного порядка 10 января 2019 года она направила уведомление о планируемом строительстве в соответствии со статьей 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

14 января 2019 года администрация уведомила ее о соответствии параметров объекта ИЖС установленным параметрам и допустимости размещения объекта ИЖС на земельном участке.

17 июня 2019 года в соответствии с частью 16 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации в месячный срок после завершения строительства она направила в администрацию уведомление об окончании строительства.

20 июня 2019 администрация уведомила ее о несоответствии построенного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности по тому основанию, что расстояние от границ участка со стороны проезжей части до основного строения составляет менее 5 метров.

1 июля 2019 года администрация вынесла в ее адрес предписание N об устранении выявленных нарушений земельного законодательства Российской Федерации, в котором ей предлагалось снести самовольное строение, возведенное на земельном участке с кадастровым номером N в срок до 25 сентября 2019 года, либо узаконить права на него.

Считает решения администрации, выраженные в уведомлении от 20 июня 2019 года и предписании от 1 июля 2019 года незаконными, поскольку участок, смежный с ее земельным участком, "проезжей частью" не является, кроме того, Правилами землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования, утвержденными решением Думы Хомутовского муниципального образования от 28 февраля 2014 года N 20-100/ДСП, предусмотрена возможность размещения объекта на расстоянии между фронтальной границей участка и основным строением до 6 метров (или в соответствии со сложившейся линией застройки).

Полагает, что жилой дом находится в сложившейся линии застройки, не выступает за нее и не нарушает внешний облик населенного пункта, то есть соответствует установленному градостроительному регламенту.

При оценке соответствия постройки градостроительным регламентам необходимо также учитывать отступы не менее 3 метров от красных линий, утвержденных в составе проекта планировки территории. Объект ИЖС соответствует данному параметру, так как расстояние от дома до фронтальной границы участка составляет от 4, 06 м. до 4, 42 м.

Просила признать незаконным уведомление администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности; признать незаконным предписание администрации Хомутовского муниципального образования от 1 июля 2019 года N об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации; обязать администрацию Хомутовского муниципального образования выдать заявителю и направить в Управление Росреестра по Иркутской области уведомление о соответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности в отношении жилого дома, находящегося на земельном участке с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Решением Иркутского районного суда Иркутской области от 12 декабря 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 2 сентября 2020 года, требования административного истца удовлетворены частично, признано незаконным уведомление администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности в отношении объекта индивидуального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером: N, находящегося по адресу: "адрес"; на администрацию Хомутовского муниципального образования возложена обязанность повторно рассмотреть уведомление Колинько Н.В. об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства от 17 июня 2019 года, регистрационный N. В остальной части требования оставлены без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрация Хомутовского муниципального образования Иркутской области просит судебные акты в части удовлетворения требований Колинько Н.В. отменить, в удовлетворении иска отказать, ссылается при этом на нарушение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам административного дела.

Заявитель, приводя доводы апелляционной жалобы, указывая на обстоятельства спорных правоотношений, настаивает, что суд первой инстанции не дал правовой оценки тем обстоятельствам, что еще 28 марта 2018 года администрацией отказано Колинько Н.В. в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства на данном земельном участке, поскольку он был возведен без разрешительной документации и подпадал под признаки самовольной постройки, в связи с чем 21 сентября 2018 года ей было выдано предписание об устранении нарушений требований законодательства, исполнение которого было продлено до 1 июля 2019 года.

Считает ошибочными выводы судов о необходимости рассмотрения параметров размещения объектов в совокупности и о допущенном административным истцом незначительном уменьшении расстояния от границ участка до основного строения, поскольку администрация не наделена полномочиями определения критериев "незначительности" или "значительности" отступа от границ земельного участка, кроме того, такой подходит ведет к нарушению части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". Законодательством установлены четкие критерии отступа от границ участка со стороны проезжей части, не подлежащие переоценке органом местного самоуправления. Оспариваемое решение создает отрицательную практику, которая повлечет за собой возможность необоснованного применения исключений из общих правил и необоснованно широкие пределы усмотрения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела судами были допущены такого характера нарушения.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании договора купли-продажи земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ Колинько Н.В. принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, категории земель "земли населенных пунктов", с разрешенным использованием "под индивидуальное жилищное строительство", площадью 1194 кв.м. Постановлением администрации Хомутовского муниципального образования от 6 июня 2016 года Nпз земельному участку с кадастровым номером N присвоен почтовый адрес: "адрес".

В 2019 году административный истец своими силами и за счет собственных средств завершила на указанном земельном участке строительство 2-х этажного деревянного жилого дома площадью 105, 6 кв.м.

10 января 2019 года административный истец направила в адрес администрации Хомутовского муниципального образования уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства.

Уведомлением администрации Хомутовского муниципального образования от 14 января 2019 года N Колинько Н.В. была уведомлена о соответствии указанных в уведомлении параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта на земельном участке с кадастровым номером N, находящемся по адресу: "адрес".

17 июня 2019 года в соответствии с частью 16 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации истец направила в администрацию уведомление об окончании строительства.

По результатам рассмотрения данного уведомления 20 июня 2019 года администрация уведомила истца о несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности ввиду того, что минимальное расстояние от границ участка со стороны проезжей части до основного строения составляет менее 5 м, что не соответствует требованиям Правил землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования, утвержденным решением Думы Хомутовского муниципального образования от 28 февраля 2014 года N 20-100/дсп.

1 июля 2019 года администрация Хомутовского муниципального образования на основании статей 42, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации вынесла в адрес истца предписание N об устранении нарушений земельного законодательства с требованием Колинько Н.В. в срок до 25 сентября 2019 года снести самовольное строение, возведенное на земельном участке с кадастровым номером N либо узаконить свои права на данное строение.

Разрешая заявленные по существу требования и оценивая законность оспариваемого уведомления от 20 июня 2019 года, суд первой инстанции, установив, что оно подготовлено уполномоченным органом и в пределах предоставленной ему компетенции, исходил из того, что поименованное в уведомлении основание несоответствия объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства приведено без учета сложившейся линии застройки, что параметры разрешенного использования необходимо оценивать в совокупности, учитывая фактическую застройку, и наличие отступа от границ участка со стороны проезжей части до основного строения 4, 06 м. вместо 5 м. свидетельствует о незначительном уменьшение расстояния отступа, не повлекшем существенных нарушений, в связи с чем уведомление администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства по заявленному в нем основанию является незаконным. В целях восстановления нарушенных прав административного истца суд возложил на администрацию Хомутовского муниципального образования обязанность повторно рассмотреть уведомление Колинько Н.В. об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства от 17 июня 2019 года, регистрационный номер N.

Разрешая требования в части признания незаконным предписания администрации Хомутовского муниципального образования об устранении нарушений земельного законодательства, и отказывая в их удовлетворении, суд исходил из того, что права административного истца будут восстановлены путем возложения на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть уведомление Колинько Н.В. об окончании строительства. В данной части судебные акты не обжалуются.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции с выводами судебных инстанций о признании незаконным уведомления администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства и возложении на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть уведомление Колинько Н.В. об окончании строительства согласиться не может.

Согласно пункту 1 части 20 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление о несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности направляется только в следующих случаях: параметры построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не соответствуют указанным в пункте 1 части 19 настоящей статьи предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

В соответствии с частью 19 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления об окончании строительства проводит проверку соответствия указанных в уведомлении об окончании строительства параметров построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами. В случае, если уведомление об окончании строительства подтверждает соответствие параметров построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, действующим на дату поступления уведомления об окончании строительства, осуществляется проверка соответствия параметров построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома указанным предельным параметрам и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, действующим на дату поступления уведомления об окончании строительства (пункт 1).

Статьей 263 Гражданского кодекса Российской Федерации на собственника земельного участка возложена обязанность возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

При рассмотрении дела установлено и подтверждается материалами дела, что принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами (1-3 этажа), для данной территориальной зоны Правилами землепользования и застройки Хомутовского муниципального образования, утвержденными решением Думы Хомутовского муниципального образования от 28 февраля 2014 года N 20-100/ДСП, определены виды и параметры разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Основным видом разрешенного использования земельного участка в соответствии с Правилами землепользования является "индивидуальные жилые дома с приусадебными земельными участками", а требованиями к основным параметрам его разрешенного использования установлено, что расстояние между фронтальной границей участка и основным строением составляет до 6 метров (или в соответствии со сложившейся линией застройки), отступ от границы участка со стороны проезжей части до основного строения должен составлять 5 метров.

Оспариваемое уведомление о несоответствии построенного объекта индивидуального жилищного строительства мотивированно тем, что минимальное расстояние от границы участка со стороны проезжей части до основного строения составляет менее 5 метров.

Обстоятельства такого несоответствия основным параметрам разрешенного использования земельного участка и объекта строительства подтверждены имеющимися в деле доказательствами, исследованными судами, и не оспариваются сторонами.

Приходя к выводу о незаконности уведомления администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства, судебные инстанции указали, что параметры разрешенного использования необходимо оценивать в совокупности, учитывая фактическую застройку, и наличие отступа от границ участка со стороны проезжей части до основного строения в размере 4, 06 м. вместо установленных 5 м. свидетельствует о незначительном уменьшение расстояния отступа, не повлекшем существенных нарушений.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Решением Думы Хомутовского муниципального образования от 31 августа 2017 г. N 69-297/д улица Доготарева, расположенная в с. Хомутово Иркутского района Иркутской области, протяженностью 1, 757 км, отнесена к автомобильным дорогам общего пользования местного значения (л.д. 120-135).

Материалами дела также подтверждается, что земельный участок, смежный с принадлежащим Колинько Н.В. участком, является проезжей частью (автомобильной дорогой общего пользования).

Следовательно, в рассматриваемой ситуации при определении соответствия построенного объекта недвижимости основным параметрам разрешенного использования земельного участка административный ответчик правомерно руководствовался требованиями Правил землепользования об отступе не менее 5 метров от границы участка со стороны проезжей части до основного строения, поскольку отнесение земельного участка к территории общего пользования, режим которой направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования, исключает возможность произвольного расположения вблизи него объектов капитального строительства.

Следует отметить, что данный вывод не противоречит и другому установленному Правилами землепользования и застройки правилу о том, что расстояние между фронтальной границей участка и основным строением составляет до 6 метров (или в соответствии со сложившейся линией застройки), однако последнее при разрешении настоящего спора не подлежит самостоятельному применению, поскольку при наличии проезжей части минимальное расстояние от границы участка со стороны проезжей части до основного строения имеет специальное нормативное регулирование.

Поскольку размер минимального отступа для размещения объектов недвижимости вблизи автомобильных дорог общего пользования определен нормативным правовым актом, который не предусматривает его свободного толкования, не устанавливает критериев "значительности" либо "незначительности" допущенных уменьшений данного отступа, у судов не имелось правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

При рассмотрении настоящего административного дела судами не было установлено, что параметры застройки индивидуального жилого дома, принадлежащего Калинько Н.В, соответствуют параметрам, установленным Правилами землепользования и застройки с. Хомутово.

По смыслу закона необходимым условием для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными является установление нарушений прав и интересов заявителя оспариваемым действием (бездействием) (часть 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом обязанность доказывания нарушения прав и законных интересов возлагается на административного истца (пункт 1 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такая совокупность условий для признания оспариваемого уведомления администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства незаконным, равно как и фактов нарушения данным уведомлением прав и законных интересов административного истца, по делу не установлены.

С учетом изложенных обстоятельств судебная коллегия полагает, что выводы судебных инстанций о том, что у администрации Хомутовского муниципального образования не имелось законных оснований для принятия решения о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства, не соответствуют изложенным выше нормам материального права.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

Поскольку в данном случае обстоятельства дела судами установлены, но получили неправильную правовую оценку, судебная коллегия полагает возможным, не передавая дела на новое рассмотрение, принять новое решение об отказе Калинько Н.В. в удовлетворении заявленных требований в части признания незаконным уведомления администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Иркутского районного суда Иркутской области от 12 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 2 сентября 2020 года в части удовлетворения требований о признании незаконным уведомления администрации Хомутовского муниципального образования от 20 июня 2019 года N о несоответствии построенных или реконструированных объектов индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности в отношении объекта индивидуального строительства, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N по адресу: "адрес", и возложения на администрацию Хомутовского муниципального образования обязанности повторного рассмотрения уведомления Колинько Н.В. об окончании строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства от 17 июня 2019 года, регистрационный номер N, отменить, в отмененной части принять новое решение об отказе в удовлетворении требований.

В остальной части решение Иркутского районного суда Иркутской области от 12 декабря 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 2 сентября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 апреля 2021 г.

Председательствующий

Судьи