Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 г. по делу N 8а-5527/2021[88а-6245/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Пушкаревой Н.В, Никулиной И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по архитектуре и градостроительству Администрации г. Улан-Удэ, поступившую в суд первой инстанции 2 марта 2021 г. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 25 ноября 2020 года

по административному делу N 2а-2811/2020 по административному исковому заявлению Вильдяевой Надежды Сергеевны к Комитету по архитектуре и градостроительству Администрации г. Улан-Удэ о признании незаконным и отмене решения об отказе по изменениям границ красных линий.

Заслушав доклад судьи Конаревой И.А, пояснения участвовавшего в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Хабаровского краевого суда представителя Вильдяевой Н.С.- Комлочук Н.С, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Вильдяева Надежда Сергеевна обратилась в суд с административным иском к Комитету по архитектуре и градостроительству Администрации г. Улан-Удэ об отмене решения от 30 апреля 2020 года N11050181 об отклонении предложения о подготовке проекта по изменению красной линии.

В обоснование заявленных требований указала, что она является собственником нежилого здания (гараж) с кадастровым номером N, общая площадь 32кв.м, расположенного по адресу: "адрес" и земельного участка под ним, кадастровый номер N, общей площадью 695 кв.м. Весной 2020 года при подготовке пакета документов для строительства жилого дома по данному адресу, истцу стало известно о том, что по ее нежилому- зданию и земельному участку проходит красная линия городского квартала согласно градостроительному плану земельного участка N от 6 апреля 2020 г. и схеме расположения земельного участка земельного участка с кадастровым номером N. 24 апреля 2020 года истцом было подано заявление в Комитет по архитектуре и градостроительству г. Улан-Удэ об исправлении красной линии в целях строительства нового жилого дома на данном земельном участке и реконструкции нежилого здания, которая проходит по этим объектам. Решением административного ответчика 30 апреля 2020 года отказано в удовлетворении заявления о подготовке проекта.

Решением Железнодорожного районного суда города Улан-Удэ от 16 июля 2020 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 25 ноября 2020 года решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Комитет по архитектуре и градостроительству Администрации г. Улан-Удэ ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 25 ноября 2020 года с оставлением в силе решения суда первой инстанции, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права. В обоснование доводов жалобы податель указывает, что судом не дана оценка правомерности отказа внесения изменений в проект планировки на предмет соответствия Градостроительному кодексу Российской Федерации, постановлению Администрации г. Улан-Удэ от 15.10.2015 N 283 Указывает, что выводы суда о незаконности оспариваемого отказа основаны только на факте принятия Генерального плана г. Улан-Удэ и Правил землепользования и застройки г. Улан- Удэ позднее, чем возникло право истца на земельный участок, не соответствия данных актов фактическому землепользованию, исключая, тем самым, возможность и право органов местного самоуправления при принятии градостроительной документации в целях развития территории устанавливать планируемое развитие территории, что не соответствует нормам градостроительного законодательства и правовой позиции Верховного Суда РФ. Кроме того, по мнению подателя жалобы, судом апелляционной инстанции не учтены положения Генерального плана г. Улан-Удэ относительно размещения соответствующих улиц и проездов в соответствии с требованиями технических регламентов. Полагает, что суд апелляционной инстанции дал оценку не отказу во внесении изменений в проект планировки, а оценил законность размещения красной линии в проекте планировки, проверил законность Генерального плана и проекта планировки в части красных линий, установленных по существующим земельным участкам, тем самым вышел за пределы предмета заявленных требований

Относительно кассационной жалобы представлены возражения Вильдяевой Н.С.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанций.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что земельный участок с кадастровым номером N, общей площадь 695 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" принадлежит на праве собственности Вильдяевой Н.С. При этом, границы данного земельного участка существовали на местности, что подтверждается землеустроительным делом от 2007 года на земельный участок. В разделе Землеустроительного дела - проект на производство работ по межеванию земельного участка в п.3.2 указано, что определение границ на местности и их закрепление происходит по углам существующего забора.

Нежилое здание гараж, с кадастровым номером N, площадью 32 кв.м также принадлежит на праве собственности административному истцу.

Кроме того, земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" был предоставлен ФИО1 согласно выписке из Постановления Администрации г. Улан-Удэ от 10.03.1993г. N 58. А земельный участок, с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" предоставлен ФИО2 согласно выписке из постановления мэрии г.Улан-Удэ от 03.12.1996г. N390.

Границы данного земельного участка установлены Планом отвода земельного участка 1996 года, а также выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 20.01.2020 г, согласно которой, кадастровый учет осуществлен с присвоением кадастрового номера 03.12.1996 г. В материалах инвентаризации земель от 2003г, утвержденные председателем Комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Улан-Удэ ФИО3 указано, что произведены натурные измерения объектов и в качестве границ участков землепользователей приняты натурные измерения объектов и в качестве границ участков землепользователей приняты деревянные, железобетонные заборы. Стены зданий. В плане инвентаризации земель за номером 20, 22 определены границы и каталог координат земельных участков N N.

Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25.03.2008г. N 816-82 утвержден Генеральный план МО "Городской округ "Город Улан-Удэ". Правила землепользования и застройки Городского округа "Город Улан- Удэ" утверждены решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 25.03.2008 N817-82.

Распоряжением Администрации г. Улан-Удэ от 27.04.2016г. N336-р утвержден проект планировки и межевания территории микрорайона Загорск г. Улан-Удэ, ориентировочной площадью 465 га.

Распоряжением Комитета по строительству Администрации г. Улан-Удэ от 06.04.2020 года N10095 утвержден градостроительный план земельного участка N с кадастровым номером N местоположение которого: "адрес". Согласно схеме расположения указанного земельного участка часть земельного участка и здания расположены за границами красных линий.

24 апреля 2020 года административный истец обратился с заявлением в Комитет по архитектуре и градостроительству г. Улан-Удэ об исправлении красной линии в целях строительства нового жилого дома на данном земельном участке и реконструкции нежилого здания, которая проходит по этим объектам.

Решением административного ответчика 30 апреля 2020 года отказано в удовлетворении заявления о подготовке проекта, в связи с тем, что согласно генеральному плану городского округа "город Улан-Удэ" по пр. Герцена -улица и проезд, а изменение границ красных линий приведет к несоблюдению расчетных параметров магистральной дороги.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу о том, что у административного ответчика не имелось оснований для заявленного истцом уточнения границ красных линии, оспариваемое решение принято компетентным органом в пределах предоставленных полномочий и является мотивированным, администрация имела право установить спорные красные линии в обозначенных пределах. Удовлетворение просьбы истца об изменение границ красных линий приведет к несоблюдению расчетных параметров дороги, к уменьшению ширины проезда менее нормативно установленной, что противоречило бы требованиям закона.

Суд апелляционной инстанции проверяя законность обжалуемого судебного акта не согласился с выводами решения суда первой инстанции, исходя из того, что еще до даты утверждения Генерального плана МО Городской округ "Город Улан-Удэ", у Вильдяевой Н.С. возникло право на земельные участки и фактическое землепользование земельными участками по существующим границам заборов, границы красных линий не учитывают зону сложившейся застройки и градостроительные отступы от жилых строений (3 метра), указанные объекты (земельный участок, объект недвижимости (гараж) находящиеся на праве собственности Вильдяевой не признаны незаконными, пришел к выводу, что отказ административного ответчика в уточнении красных линий нарушает его права как собственника земельного участка и объекта недвижимости, намерения возвести объект домовладения и препятствует в реализации прав собственника.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласится с выводами суда апелляционной инстанции по следующим основаниям.

Так, согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Определения от 6 ноября 2003 года N 387-О, от 15 июля 2010 года N 931-О и от 25 февраля 2016 года N 242-О).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план городских округов является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Исходя из названных положений закона, действующее градостроительное законодательство не содержит требований, обязывающих органы государственной власти определять функциональные зоны в генеральном плане исключительно в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие в будущем.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, к которым в том числе относятся автомобильные дороги (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт "а" пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. Красные линии обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которым относятся в том числе автомобильные дороги (пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Согласно пункту 3.5 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 6 апреля 1998 г. N 18-30 "О принятии и введении в действие РДС 30-201-98 "Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации" (далее также - Инструкция РДС 30-201-98), которая применяется в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации, осуществление проектирования зданий и сооружений и строительство на территориях поселений, не имеющих утвержденных в установленном порядке красных линий, не допускается. Красные линии являются основой для разбивки и установления на местности других линий градостроительного регулирования, в том числе и границ землепользований (п. 3.6 Инструкции РДС 30-201-98).

С учетом приведенных норм, положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Порядок внесения изменений в документацию по планировке территории, порядок отмены такой документации или ее отдельных частей, порядок признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению устанавливаются Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 20 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством. В указанном случае согласование документации по планировке территории осуществляется применительно к утверждаемым частям (часть 21 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу комплексного характера градостроительных отношений к ним применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

В связи с этим необходимо учитывать, в том числе и иные нормативные акты, регулирующие градостроительную деятельность в части планировки и застройки поселений, в том числе утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. N 820 "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", отдельные положения которого включены в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N1521 Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Как следует из материалов административного дела, часть земельного участка и здания, принадлежащих административному истцу, расположены за границами красных линий.

Основанием для отказа в удовлетворении заявления о подготовке проекта внесения изменений в проект планировки территории административный истцом указано наличие улицы и проезда по пер. Герцена в соответствии с Генеральным планом городского округа "город Улан-Удэ", несоблюдение расчетных параметров магистральной дороги.

В части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет, в том числе: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействие), б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен, в) основания для принятия оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

В ходе рассмотрения настоящего дела представителем административного ответчика приводились доводы о соответствии оспариваемого отказа генеральному плану городского округа, несоблюдения расчетных параметров магистральной дороги при внесении предлагаемых административным истцом изменений расположения границ красных линий.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции требования, установленные в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не выполнены, оценка доводам административного ответчика, в том числе в части соответствия оспариваемого отказа требованиям градостроительного законодательства, соответствию предлагаемых изменений Генеральному плану городского округа "город Улан-Удэ", соблюдению расчетных параметров магистральной дороги, не дана.

Указывая, что правовое регулирование не предполагает произвольного установления границ красных линий, суд апелляционной инстанции не дал оценки доводам административного ответчика о необоснованности предлагаемых административным истцом изменениям границ красных линий.

Таким образом, выводы суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемый отказ административного ответчика является незаконным, нарушающим права административного истца, сделаны в нарушение приведенных выше норм материального права без исследования юридически значимых по делу обстоятельств, на которые ссылался административный ответчик в своих возражениях.

Ввиду изложенного судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что судом апелляционной инстанции при разрешении дела допущены существенные нарушения норм как материального, так и процессуального права, повлиявшие на исход дела, в связи с чем считает необходимым отменить апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 25 ноября 2020 года с направлением дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, проверить законность оспариваемого отказа, исходя из содержащихся в нем оснований отказа в подготовке документации по внесению изменений в проект планировки территории, установить и дать оценку обстоятельствам, которые послужили причиной для принятия оспариваемого решения и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Бурятия от 25 ноября 2020 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 апреля 2021 года.

Председательствующий

Судьи