Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 07 апреля 2021 г. по делу N 8а-3356/2021[88а-5269/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Котласского транспортного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район", выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

По первой инстанции решение вынесено Устьянским районным судом Архангельской области 2 октября 2020 года, номер дела 2а-303/2020.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, заключение прокурора Леонтьева С.А. об оставлении апелляционного определения без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Котласский транспортный прокурор в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район", выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года, возложении обязанности в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и принять административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

В обоснование заявленных требований указано на результаты прокурорской проверки, в ходе которой установлено, что административный регламент, содержащий порядок обращения пользователей воздушного пространства и выдачи им разрешения, предусмотренного пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138, администрацией муниципального образования "Устьянский муниципальный район" не разработан, информация о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг не включена. Отсутствие установленных правил и порядка получения разрешения создает препятствие для обращения таких лиц в орган Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации.

Решением Устьянского районного суда Архангельской области от 2 октября 2020 года в удовлетворении административного иска отказано

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 декабря 2020 года, решение Устьянского районного суда Архангельской области от 2 октября 2020 года отменено. По делу принято новое решение, которым административное исковое заявление Котласского транспортного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район", выразившегося в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, возложении обязанности устранить допущенные нарушения удовлетворено. Суд постановилпризнать незаконным бездействие администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район", возложить обязанность в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.

На вступившее в законную силу судебное постановление администрация муниципального образования "Устьянский муниципальный район" подала кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судом апелляционной инстанции норм материального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Как следует из материалов дела, Котласским транспортным прокурором проведена проверка исполнения законодательства в сфере безопасности полетов, в ходе которой установлено, что административным ответчиком не разработан и не утвержден административный регламент, устанавливающий порядок оказания муниципальной услуги по выдаче разрешений по использованию воздушного пространства потенциальными пользователями в случаях, предусмотренных пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138.

Прокурор считает, что отсутствие такого регламента нарушает права неопределенного круга лиц на предоставление пользователям воздушного пространства соответствующих разрешений, создает предпосылки нарушения требований законодательства в сфере безопасного использования воздушного пространства и, как следствие, угрозу причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу организаций при выполнении несогласованных с органом местного самоуправления действий над населенным пунктом.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что действующее законодательство не возлагает на органы местного самоуправления обязанности разрабатывать и утверждать порядок предоставления муниципальной услуги в форме административного регламента. Выдача разрешений, предусмотренных пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138, по мнению суда первой инстанции, не относится к вопросам местного значения. Также судом указано на недопустимость понуждения, в том числе, в судебном порядке, органов местного самоуправления к принятию нормативных правовых актов.

Суд апелляционной инстанции правомерно посчитал данные выводы суда не основанными на законе в связи со следующим.

В соответствии со статьей 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - это нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 11 Воздушного кодекса Российской Федерации использование воздушного пространства представляет собой деятельность, в процессе которой осуществляются перемещение в воздушном пространстве различных материальных объектов (воздушных судов, ракет и других объектов), а также другая деятельность (строительство высотных сооружений, деятельность, в процессе которой происходят электромагнитные и другие излучения, выброс в атмосферу веществ, ухудшающих видимость, проведение взрывных работ и тому подобное), которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения. Пользователями воздушного пространства являются граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Статьей 14 Воздушного кодекса Российской Федерации установлено, что организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства. Организация использования воздушного пространства включает в себя установление структуры и классификации воздушного пространства; планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 названного кодекса; обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства; организацию воздушного движения, представляющую собой: обслуживание (управление) воздушного движения; организацию потоков воздушно движения; организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания (управления) воздушного движения и организации потоков воздушно движения; государственный контроль (надзор) в области использования воздушного пространства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138 утверждены Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации (далее по тексту также - Правила), пунктом 49 которых предусмотрено, что авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных aппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.

Таким образом, органы местного самоуправления наделены полномочиям самостоятельно принимать решения о выдаче (об отказе в выдаче) разрешений на использование воздушного пространства в случаях, предусмотренных пунктом 49 Правил.

Вывод суда первой инстанции о том, что выдача разрешений по использованию воздушного пространства в случаях, предусмотренных пунктом 49 Правил, не является муниципальной услугой, поскольку не связана с решением вопросов местного значения, не основан на законе.

Указанное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, под которым понимается предоставление пользователю воздушного пространства права действовать в соответствии с условиями, доведенными центрами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (пункты 2, 119 Правил), в то же время выдача такого разрешения позволяет дополнительно учесть как характеристики населенного пункта, так и конструктивные и технические особенности используемых воздушных судов, и, таким образом, обеспечивает принятие уполномоченным органом на основе норм воздушного законодательства обоснованного решения относительно возможности осуществления таких полетов над населенными пунктами в каждом конкретном случае.

Выдача органами местного самоуправления разрешения на полет над населенным пунктом является не инструментом регулирования порядка использования воздушного пространства, а средством обеспечения интересов жителей такого муниципального образования. В связи с этим данное полномочие может рассматриваться в рамках решения перечисленных в части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения муниципального района.

Перечень вопросов местного значения муниципального района предусмотрен частью 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". К ним, в частности, относится: участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района; организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (пункты 6.1, 7, 19.1, 26, 27 части 1 статьи 15).

С учетом изложенного, органы местного самоуправления, выдавая разрешения на полеты над населенными пунктами, исходя из целей такой разрешительной деятельности, реализуют соответствующие полномочия по решению вопросов местного значения.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления - это деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.

В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Частью 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" также установлено, что предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" разработку проекта административного регламента и его утверждение осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу.

Таким образом, приведенные положения действующего федерального законодательства обязывают соответствующий орган местного самоуправления разработать и утвердить процедуру предоставления каждой из муниципальных услуг в форме административного регламента, а вывод суда об обратном не основан на законе.

Учитывая перечисленные в пункте 49 Правил случаи, при которых соответствующее разрешение выдается органом местного самоуправления, принимая во внимание предусмотренными приведенными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также уставом муниципального образования "Устьянский муниципальный район" полномочия муниципального района, судебная коллегия считает, что услуга, о разработке административного регламента предоставления которой заявлено прокурором, является муниципальной услугой, поскольку она связана с деятельностью органа местного самоуправления по решению вопросов, отнесенных к вопросам местного значения муниципального района.

В силу закона административный ответчик как орган, осуществляющий предоставление муниципальной услуги, обязан предоставлять ее в соответствии с административным регламентом.

Данная обязанность администрацией муниципального образования "Устьянский муниципальный район" не исполнена, что свидетельствует о незаконном бездействии административного ответчика и нарушении прав неопределенного круга лиц на предоставление муниципальной услуги, безопасное использование воздушного пространства.

Суждение суда первой инстанции о нарушении принципа недопустимости вмешательства в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления судебной коллегией апелляционной инстанции также правомерно признано необоснованным.

Прокурором заявлены требования о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в непринятии нормативного правового акта, устанавливающего порядок оказания муниципальной услуги, предоставлять которую в силу требований статьи 6 Федерального закона от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" орган местного самоуправления обязан в соответствии с административным регламентом.

Таким образом, прокурор в обоснование заявленных требований указывает на неисполнение органом местного самоуправления императивных норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

На возможность в судебном порядке обязать принять нормативный правовой акт в случае, если соответствующая обязанность органа государственной власти, органа местного самоуправления предусмотрена законом, а недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлениях от 27 декабря 2016 года N 63 (пункт 2) и от 25 декабря 2018 года N 50 (пункт 37).

При этом структуру административного регламента, критерии и иные вопросы, связанные с порядком ее предоставления, орган местного самоуправления определяет самостоятельно с учетом требований, установленных, в том числе Федеральным законом от 27 июля 2014 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

С учетом изложенного, принятое по делу судом первой инстанции постановление обосновано признано незаконным и отменено с вынесением по делу нового решения об удовлетворении административного иска Котласского транспортного прокурора.

Приведенные в кассационной жалобе доводы получили оценку в постановлении суда апелляционной инстанций. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Котласского транспортного прокурора в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц об оспаривании бездействия администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район", выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, возложении обязанности устранить допущенные нарушения, оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район" - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 16 декабря 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 19 апреля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: