Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 14 апреля 2021 г. по делу N 8а-4044/2021[88а-5793/2021]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Кулешовой Е.А, судей: Зеленского А.М, Терентьевой Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 26 октября 2020 года по административному исковому заявлению Огулов В.Е, Фомичев Я.В, Громова М.Б, Белятко Е.В, Путешев М.С, Лоскутин С.А. к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия об оспаривании бездействия, понуждении к совершению действий.

По первой инстанции решение вынесено Петрозаводским городским судом Республики Карелия от 7 июля 2020 года номер дела N 2а-3878/2020.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Административный иск заявлен по тем основаниям, что административные истцы, являясь собственниками жилых помещений в многоквартирных домах N NА, N N по "адрес" в "адрес" (далее соответственно - "адрес", N, N), обратились к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия (далее - Министерство) с заявлениями о формировании под указанными многоквартирными домами земельных участков, в чем ответчиком заявителям было отказано по мотивам отсутствия соответствующих полномочий.

Полагая указанный отказ незаконным, ссылаясь на ч. 4 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 189-ФЗ), истцы просили обязать Министерство принять решение об образовании земельных участков, на которых расположены дома, в которых жилые помещения принадлежат истцам, и в установленные федеральным законом сроки; известить административных истцов о начале работ по образованию земельных участков; подготовить и утвердить соответствующий документ, на основании которого могут быть установлены границы земельных участков многоквартирных домов (схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории или проект межевания территории); провести работы по подготовке документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета образуемого земельного участка (образуемых земельных участков); представить в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти (его территориальный орган), осуществляющий государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав, документы, необходимые для осуществления государственного кадастрового учета образуемого земельного участка (образуемых земельных участков).

В ходе рассмотрения дела судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Петрозаводского городского округа (далее - Администрация), товарищества собственников жилья: "Софьи Ковалевской 12", "Софьи Ковалевской 12А", "СК-10", "СК- 10/А", "СК-12Б", "СК-14", "СК-14/а", "СК-16", "СК-16А", "СК-16Б", "СК- 18", а также общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Фирма Комфорт".

Решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 7 июля 2020 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 26 октября 2020 года вышеуказанное решение суда отменено, по делу принято новое решение о частичном удовлетворении заявленных исковых требований. На Министерство имущественных и земельных отношений Республики Карелия возложена обязанность образовать земельные участки под многоквартирными жилыми домами N N, "адрес", "адрес" по "адрес" в "адрес" и осуществить предусмотренные действующим законодательством меры для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет. В удовлетворении остальных исковых требований отказано.

На вступившее в законную силу судебное постановление ответчик подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос о его отмене. В обоснование жалоб приводятся доводы о нарушении судом норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Из материалов дела следует, что спорные дома расположены на земельном участке с кадастровым номером N. Данный земельный участок относится к категории земель земли населенных пунктов, имеет площадь 40 000 кв.м и вид разрешенного использования - для проектирования и строительства квартала индивидуальных жилых домов, для строительства многоквартирных жилых домов до 5 этажей.

Данные о правообладателе спорного участка в едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) отсутствуют, в том числе, не имеется сведений о его отнесении к федеральной собственности, собственности Республики Карелия или Петрозаводского городского округа. В ЕГРН имеются только сведения о ряде договоров ипотеки в отношении квартир, расположенных в различных домах, находящихся на спорном участке, обременяющих его целиком.

Спорный участок ранее был передан в аренду застройщику, который в период с 25 ноября 2011 г. (даты выдачи первого разрешения на строительство) по 16 декабря 2014 г. (даты выдачи последнего разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) поэтапно (по одному) был застроен жилыми домами. 19 октября 2020 г. застройщик ликвидирован с исключением из Единого государственного реестра юридических лиц.

Административные истцы являются сособственниками помещений в следующих многоквартирных жилых домах: Лоскутин С.А. и Путешев М.С. - в "адрес", Огулов В.Е. и Фомичев Я.В. - в "адрес"А, Белятко Е.В. и Громова М.Б. - в "адрес"Б.

В Министерство с заявлениями о формировании земельных участков обратились:

- Белятко М.Б. и Громова М.Б. - под домом "адрес" (10 января, 17 февраля и 2 марта 2020 г.);

- Огулов В.Е. и Фомичев Я.В. - под домом "адрес" (10 января, 18 февраля и 2 марта 2020 г.);

- Лоскутин С.А. и Путешев М.С. - под домом "адрес" (10 января, 18 февраля и 2 марта 2020 г.).

По результатам рассмотрения указанных обращений Министерство письмами от 31 января, 4 и 18 марта 2020 г. со ссылками на п.п. 1 и 2, пп. 4 п. 3 ст. 11.3, п. 13 ст. 39.20 ЗК РФ, п. 35 ст. 1, ст. 46 ГрК РФ, ст. 16 Закона N 189-ФЗ, п.п. 4 и 4.1 ст. 1, ст. 29 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Закон N 221-ФЗ), п. 7 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ), решения Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 7 декабря 2017 г. N 2а-7226/2017 (далее - решение от 7 декабря 2017 г.) и Арбитражного суда Республики Карелия от 3 мая 2018 г. по делу N А26-8418/2017 (далее - решение от 3 мая 2018 г.), а также на рекомендательный характер приказа N 153/пр, сообщило, что формирование земельных участков под многоквартирными жилыми домами осуществляется только на основании проекта межевания территории, подготовка и утверждение которых не входит в компетенцию Министерства, в связи с чем рекомендовало обратиться к кадастровому инженеру в целях подготовки проекта межевания, с его последующим утверждением и постановкой образованных земельных участков на кадастровый учет.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции по существу согласился с выводами, содержащимися в ответах Министерства об отсутствии у последнего в силу Положения о Министерстве имущественных и земельных отношений Республики Карелия, утвержденного постановлением Правительства Республики Карелия от 2 ноября 2017 г. N 390-П (далее - Положение N 390-П), полномочий по формированию земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома.

При этом суд первой инстанции пришел к выводу, что пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 27 июня 2019 г. N 151-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 151-ФЗ) применяется к правоотношениям, возникшим до 27 июня 2019 г.

Вместе с тем, судебная коллегия апелляционной инстанции правомерно посчитала указанные выводы суда первой инстанции основанными на неправильном применении норм материального права.

Согласно п. 4 ч. 1 ст. 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ), в постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установилв ЖК РФ общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (ч.ч. 1 и 2 ст. 36 ЖК РФ), а в ст. 16 Закона N 189-ФЗ - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен.

Если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме (п. 67 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2010 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

При этом каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

Поскольку формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция (п.п. 2.3, 4.2, 4.3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 г. N 12-П).

В силу ч.ч. 1, 3, 5 ст. 16 Закона N 189-ФЗ процесс образования земельного участка и проведения его кадастрового учета является завершающей стадией перехода в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельного участка, на котором расположен этот дом.

Из ч.ч. 3 и 6 указанной статьи (в редакции на момент ввода спорных домов в эксплуатацию) следует, что многоквартирные дома и иные объекты недвижимого имущества, входящие в состав таких домов, построенные или реконструированные после введения в действие ЖК РФ, принимаются приемочной комиссией только при установлении размеров и границ земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, а в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не образован до введения в действие ЖК РФ, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об образовании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Само по себе то обстоятельство, что многоквартирные дома были введены в эксплуатацию с отступлением от требований ч. 6 ст. 16 Закона N 189-ФЗ, не может ограничивать собственников помещений в нем в праве собственности на земельные участки под ними, реализуемом применительно к положениям ч. 3 указанной статьи.

При этом в связи с принятием Федерального закона от 2 августа 2019 г.

N 267-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 267-ФЗ) порядок образования земельных участков, на которых располагаются многоквартирные дома, претерпел существенные изменения.

Так в силу ч. 4 ст. 16 Закона N 189-ФЗ (в редакции Закона N 267-ФЗ) образование указанного в части 3 настоящей статьи земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, является обязанностью органов государственной власти или органов местного самоуправления. В целях образования такого земельного участка уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления совершаются все необходимые действия, предусмотренные законом, в том числе обеспечиваются утверждение в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, проекта межевания территории, подготовка межевого плана земельного участка, обращение с заявлением о государственном кадастровом учете в отношении такого земельного участка в орган регистрации прав, в случае приостановления осуществления государственного кадастрового учета по этому заявлению указанными органами обеспечивается устранение причин, препятствующих осуществлению государственного кадастрового учета.

Из указанного нормативного предписания с очевидностью следует, что участок под многоквартирным домом может быть сформирован и поставлен на государственный кадастровый учет не только на основании проекта межевания территории, но и на основании межевого плана, то есть на основании результатов проведения кадастровых работ (п. 7 ч. 2 ст. 14, ч.ч. 1 и 2 ст. 22 Закона N 218-ФЗ, ст. 37 Закона N 221-ФЗ).

Согласно п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются, в том числе, при разделе земельных участков или выделе из земельных участков.

В силу п.п. 1 и 3 ст. 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется, в том числе, в соответствии с:

- проектом межевания территории, утвержденным в соответствии с ГрК РФ;

- утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст. 11.10 настоящего Кодекса.

При этом пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ (в редакции Закона N 151-ФЗ) установлено, что исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории осуществляется образование земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, за исключением, в том числе, образования земельного участка в целях его предоставления собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

Действительно, в соответствии с ч. 11 ст. 16 Закона N 151-ФЗ положения, в том числе, пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) применяются к правоотношениям, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Однако указанное нормативное предписание не может быть истолковано в том аспекте, что оно распространяется лишь на действия, которые были совершены до введения в действие указанным Федеральным законом соответствующего правового регулирования, поскольку тем самым полностью исключается возможность применения правовых новелл, им введенных. Более того, из ч. 11 ст. 16 Закона N 151-ФЗ следует, что положения пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ (в редакции настоящего Федерального закона) применяются, в том числе, в целях образования земельных участков в целях их предоставления собственникам расположенных на них зданий, сооружений, ставших таковыми ранее.

Судебная коллегия не находит какого-либо объективного и разумного оправдания дифференциации прав и обязанностей лиц, относящихся к одной и той же категории субъектов - лиц, в чью собственность переходят земельные участки для эксплуатации принадлежащих им объектов недвижимого имущества, расположенных на них, в целях реализации принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, в зависимости от того, каким образом у них возникает право собственности на земельный участок (п. 1 ст. 25 ЗК РФ): на основании решения уполномоченного органа (ст.ст. 39.2, 39.5 ЗК РФ) или в силу закона (ч. 5 ст. 16 Закона N 189-ФЗ). Тем более что последние находятся в более привилегированном положении, поскольку возникновение у них права собственности на земельный участок не обусловлено решением какого-либо органа.

Таким образом, положения пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ в равной мере относятся как к земельным участкам, предоставляемым собственникам зданий и сооружений, на которых они расположены, так и к земельным участкам, право собственности на которые возникает у собственников расположенных на них объектов недвижимого имущества в силу закона, в том числе, к собственникам помещений в многоквартирных домах.

Указанное в полной мере согласуется и с установленным ч.ч. 4-4.2 ст. 16 Закона N 189-ФЗ специальным порядком образования земельного участка, на котором находится многоквартирный дом, гарантирующим соблюдение прав правообладателей посредством заблаговременного размещения соответствующей информации на информационных щитах, расположенных по месту нахождения многоквартирного дома, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Соответственно, пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ (в редакции Закона N 151-ФЗ и с учетом ч. 11 его ст. 16) подлежит применению, в том числе, к отношениям по образованию земельных участков в границах элемента планировочной структуры, застроенного до вступления в силу Закона N 151-ФЗ многоквартирными домами в целях предоставления их собственникам расположенных на нем зданий, сооружений.

Согласно пп. 4 п. 22 Требований к подготовке межевого плана, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 8 декабря 2015 г. N 921, принятым во исполнение предписаний ч. 13 ст. 22 Закона N 218-ФЗ, для подготовки межевого плана используются документы, определяющие (определявшие) в соответствии с законодательством Российской Федерации местоположение границ земельного участка (земельных участков) при его образовании, в том числе схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, решения, предусматривающие утверждение схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Таким образом, межевой план, необходимый в силу п. 7 ч. 2 ст. 14 Закона N 218-ФЗ для постановки указанного образуемого земельного участка на государственный кадастровый учет, может быть подготовлен на основании схемы расположения образуемого земельного участка на кадастровом плане территории.

При этом из ч. 4.1 ст. 16 Закона N 189-ФЗ, ч. 16 ст. 41 Закона N 218-ФЗ вытекает возможность подготовки межевого плана в результате выполнения комплексных кадастровых работ с образованием земельных участков, занятых как многоквартирными домами, так и объектами общего пользования (улицами, проездами и т.д.).

В силу взаимосвязанных положений ст.ст. 10.1, 39.2 ЗК РФ, п. 4 ст. 2, Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 1, 3 Закона Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. N 1980-ЗРК "О перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия", п. 1, пп. 19, 43 п. 9 Положения N 390-П, именно Министерство, реализуя полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет согласование местоположения границ указанных земельных участков, утверждает схемы расположения названных земельных участков на кадастровом плане территории.

Соответственно, на Министерстве, с учетом утверждаемых только им схем расположения земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на кадастровом плане территории, лежит установленная ч.ч. 4-4.2 ст. 16 Закона N 189-ФЗ обязанность по формированию из спорного участка земельных участков, на которых расположены "адрес", "адрес", "адрес".

Наличие специально установленного ч.ч. 4-4.2 ст. 16 Закона N 189-ФЗ, пп. 4 п. 3 ст. 11.3 ЗК РФ правового регулирования порядка образования земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, в редакции Закона N 267-ФЗ и Закона N 151-ФЗ исключает применение иных нормативных актов, в том числе, в редакциях, утративших актуальность на момент обращения административных истцов в Министерство. Изложенное также является основанием для неприменения к спорным правоотношениям выводов, содержащихся в решениях от 7 декабря 2017 г. и от 3 мая 2018 г.

Положения указанных нормативных правовых актов не были применены судом первой инстанции при принятии обжалуемого решения, что в силу п. 2 ст. 309, пп. 4 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 310 КАС РФ судом апелляционной инстанции признано основанием для его отмены в полном объеме с принятием по делу нового решения о частичном удовлетворении заявленных требований.

Разрешая вопрос о способе восстановления нарушенного права (п. 1 ч. 2 ст. 227, ч. 2 ст. 311 КАС РФ), судебная коллегия апелляционной инстанции правомерно посчитала необходимым возложить на Министерство обязанность образовать земельные участки под домами 12, 12А, 16Б и осуществить предусмотренные действующим законодательством меры для постановки указанных земельных участков на государственный кадастровый учет. В удовлетворении оставшихся требований следует отказать, поскольку они носят излишний характер и не образуют самостоятельного предмета судебной защиты.

Судом обоснованно и в соответствии с положениями ч.ч. 1 и 4 ст. 47 КАС РФ были привлечены к участию в деле заинтересованные лица, поскольку удовлетворение заявленных требований может иметь значение для собственников помещений во всех спорных домах (ч. 4.2 ст. 16 Закона N 189-ФЗ).

Приведенные в кассационных жалобах доводы получили оценку в постановлении суда апелляционной инстанции. Предусмотренных законом оснований для отмены состоявшегося по делу судебного акта в кассационном порядке судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 26 октября 2020 года по административному исковому заявлению Огулов В.Е, Фомичев Я.В, Громова М.Б, Белятко Е.В, Путешев М.С, Лоскутин С.А. к Министерству имущественных и земельных отношений Республики Карелия об оспаривании бездействия, понуждении к совершению действий, оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства имущественных и земельных отношений Республики Карелия - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 26 октября 2020 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное определение изготовлено 26 апреля 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: