Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 апреля 2021 г. по делу N 8а-1504/2021[88а-2296/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2020 г. по административному делу по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Северного Кавказа" к Региональной службе по тарифам Республики Северная Осетия-Алания о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 2018 г. N 54 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 г.".

Заслушав доклад судьи Нафикова И.А, выслушав объяснения представителей Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия - Алания Кумаритова А.М, Дарчинова И.Р, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя публичного акционерного общества "Россети Северный Кавказ" Мулалиевой Ф.А, предлагавшей отказать в удовлетворении жалобы, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В, полагавшего обжалуемые судебные акты в редакции постановления суда апелляционной инстанции законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания (далее также - Служба, тарифный орган) от 28 декабря 2018 г. N 54 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 год" (далее также - Постановление N 54), опубликованным 28 декабря 2018 г. на официальном сайте тарифного органа в сети Интернет (http://rst.alania.gov.ru/), установлены индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 г. с календарной разбивкой, в том числе для филиала публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" (далее также - ПАО "МРСК Северного Кавказа", Общество. 24 марта 2020 г. наименование ПАО "МРСК Северного Кавказа" изменено на ПАО "Россети Северный Кавказ").

ПАО "МРСК Северного Кавказа", являясь сетевой организацией и оказывающей услуги по передаче электрической энергии на территории Республики Северная Осетия-Алания, обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующим Постановление N 54; обязать тарифный орган принять нормативный правовой акт, заменяющий Постановление N 54, устранив допущенные нарушения прав административного истца.

В обоснование заявленных требований Общество указало на то, что оспариваемое постановление тарифного органа не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности, требованиям части 1 статьи 6 и части 2 статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", пункта 27 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178, приложению N 7 Приказа ФАС России от 19 июня 2018 г. N 834/18 "Об утверждении Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, и формы решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов", пунктов 49, 52 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 г. N 20-э/2 (далее - Методические указания N 20-э/2), поскольку принято без соблюдения принципов тарифного регулирования. Административный истец полагает, что в результате несоответствия Постановления N 54 нормативным правовым актам, с учетом которых он подлежал принятию, нарушает его права и создается угроза надежности энергоснабжения Республики Северная Осетия-Алания (энергобезопасности).

Решением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. административное исковое заявление ПАО "МРСК Северного Кавказа" удовлетворено частично. Постановление Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 2018 г. N 54 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 г." признано недействующим с 1 января 2020 г. В удовлетворении требования о возложении на административного ответчика принять нормативный правовой акт, заменяющий Постановление N 54, отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2020 г. решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. изменено. Постановление Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия от 28 декабря 2018 г. N 54 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 год" признано недействующим с даты его принятия. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Принят отказ участвующего в деле прокурора от апелляционного представления на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. и производство по апелляционному представлению прекращено.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 12 февраля 2021 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции вместе с делом 2 марта 2021 г, Региональной службой по тарифам Республики Северная Осетия-Алания ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, как вынесенных с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратура Республики Северная Осетия-Алания и ПАО "Россети Северный Кавказ" представили возражения, в которых предлагается отказать в удовлетворении жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебные заседание иные лица, кроме представителей Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания и ПАО "Россети Северный Кавказ", не явились, о причинах неявки не сообщили. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований для отмены или изменения решения Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. в оставленной без изменения части и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2020 г. не установлено.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, сославшись на то, что в результате утвержденных индивидуальных тарифов обеспечивается получение территориальными сетевыми организациями утвержденной регулирующим органом необходимой валовой выручки, а так же дополнительной выручки, пришел к выводу о том, что расчет тарифов, утвержденных Постановлением N 54, в том числе в отношении ПАО "МРСК Северного Кавказа" осуществлен с соблюдением положений пунктов 49, 52 Методических указаний N 20-э/2. В то же время, установив несоответствие оспариваемого нормативного правового акта форме, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19 декабря 2018 г..N 834/18, и пункту 27 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N1178, а также, учитывая, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 10 августа 2019 г..признан недействующими пункт 1 постановления Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания от 28 февраля 2018 г..N 6 "Об утверждении долгосрочных параметров регулирования деятельности Филиала ПАО "МРСК Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" и МУП "Ардонские инженерные сети", функционирующих на территории Республики Северная Осетия-Алания, на 2018-2022 годы" в части утверждения долгосрочных параметров регулирования деятельности Филиала ПАО "МРСК Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, на 2018-2022 годы, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований административного истца о признании Постановления N 54 не действующим.

При этом суд первой инстанции, учитывая, что тарифным органом принято постановление N 28 от 25 декабря 2019 г.."Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передачи электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия- Алания на 2020 год", которое вступило в силу с 1 января 2020 года, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу с указанной даты, однако применялся до принятия решения суда и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, посчитал, что Постановление N 54 подлежит признанию недействующим с 1 января 2020 г, а в удовлетворении требования о принятии нормативного правового акта, заменяющего оспариваемое постановление следует отказать.

Суд апелляционной инстанции вывод суда первой инстанции о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 2018 г. N 54 "Об установлении индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между смежными сетевыми организациями на территории Республики Северная Осетия-Алания на 2019 год" признал основанным на правильном применении норм материального и процессуального права. В то же время, поскольку оспариваемое Постановление N 54 имело ограниченный срок действия и утратило силу с 1 января 2020 г, суд апелляционной инстанции сославшись на то, что признание его не действующим с указанной даты не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу об изменении решения суда первой инстанции в части определения момента, с которого оспариваемый нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим.

С выводами судебных инстанций, изложенных в решении Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. в оставленной без изменения части и в постановлении суда апелляционной инстанции, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции соглашается.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, а также экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую энергию определены Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон N 35-ФЗ).

На основании пункта 1 статьи 4 Федерального закона N 35-ФЗ нормативные правовые акты в области государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики принимаются в соответствии с федеральными законами Правительством Российской Федерации и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.

Региональная служба по тарифам Республики Северная Осетия-Алания является органом исполнительной власти Республики Северная Осетия-Алания, осуществляющим полномочия по реализации государственной политики в области регулирования цен (тарифов, надбавок), в том числе на услуги по передаче электрической энергии, в соответствии с Положением о Службе, утвержденным постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 2 февраля 2016 г. N 24.

Анализ содержания, исходя из приведенных правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, постановления Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания от 28 декабря 2018 г. N 54, который направлен на регулирование общественных отношений в сфере электроэнергетики, позволяет сделать вывод, что суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из того, что оно является нормативным правовым актом, поскольку является обязательным не только для сетевых организаций, указанных в нем, но и для неопределенного круга лиц, в связи с чем не может быть признан состоятельным довод кассационной жалобы о неподсудности дела по его оспариванию Верховному Суду Республики Северная Осетия-Алания.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд в том числе выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

На основании части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1); об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 2).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в указанном выше постановлении от 25 декабря 2018 г. N 50 обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первой пункта 35).

С учетом приведенных правовых норм и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации судебная коллегия признает обоснованными выводы судов первой и апелляционной инстанций о признании недействующим оспариваемого Постановления N 54 ввиду его несоответствия форме, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19 декабря 2018 г. N 834/18, и пункту 27 Правил государственного регулирования тарифов.

Согласно пункту 27 Правил государственного регулирования тарифов решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов принимается по форме, утверждаемой Федеральной антимонопольной службой.

Пунктами 2 и 3 примечания приложения N 7 к решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службой России от 19 июня 2018 г. N 834/18 "Об утверждении Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, и формы решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов", определено, что индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями устанавливаются по субъекту Российской Федерации согласно заключенным договорам; первой указывается территориальная сетевая организация, оплачивающая услуги по передаче электрической энергии по сетям указываемой второй территориальной сетевой организации.

На момент принятия тарифным органом оспариваемого нормативного правового акта договорные отношения Филиала с четырьмя территориальными сетевыми организациями (филиал "Трансэнерго" ОАО "РЖД", ООО Бесланэнерго", филиал "Северо-Кавказский" ОАО "Оборонэнерго", ООО "Просвет") предполагали, что Филиал является получателем платы.

Между тем в пунктах 1, 5, 6, 9 приложения N 1 к Постановлению N 54 тарифный орган указал территориальные сетевые организации (филиал "Трансэнерго" ОАО "РЖД", ООО Бесланэнерго", филиал "Северо-Кавказский" ОАО "Оборонэнерго", ООО "Просвет"), оплачивающие услуги по передаче электрической энергии по сетям после организации - получателя платы, признав тем самым филиал ПАО "МРСК Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" по отношению к указанным выше смежным территориальным сетевым организациям плательщиком услуг.

Отклоняя довод Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания о том, что в рассматриваемом случае у тарифного органа имелись правовые основания для изменения схемы взаиморасчетов между территориальными сетевыми организациями ввиду наличия у некоторых из них дефицита тарифной выручки по котловым тарифам, а также в соответствии с подпунктом "г" пункта 41 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. N 861, согласно которому потребителями услуг, предоставляемых по договору оказания услуги по передаче электрической энергии между территориальными сетевыми организациями, обслуживающими потребителей, расположенных на территории одного субъекта Российской Федерации, являются обе стороны, при этом сторонами договора осуществляется взаимное предоставление услуг по передаче электрической энергии, суд апелляционной инстанции, проверив представленные тарифным органом расчеты, верно исходил из того, что административным ответчиком не доказана обоснованность изменения статуса филиала ПАО "МРСК Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" с "получателя" на "плательщика" в связи с недостатком у вышеуказанных территориальных сетевых организаций средств, относимых на содержание электрических сетей и на потери электрической энергии.

Соглашаясь с выводами судов первой и апелляционной инстанций о наличии оснований для признания Постановления N 54 ввиду несоответствия его форме, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19 декабря 2018 г. N 834/18, и пункту 27 Правил государственного регулирования тарифов, судебная коллегия считает необходимым указать также на то, что в результате изменения тарифным органом статуса филиала ПАО "МРСК Северного Кавказа" - "Севкавказэнерго" с "получателя" на "плательщика" оспариваемый акт вызывает неоднозначное его толкование, в связи с чем его содержание не может быть признано определенным и не может не нарушать права и интересы административного истца.

Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд, установив противоречие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

С учетом изложенного, поскольку Постановление N 54 имело ограниченный срок действия, утратило силу с 1 января 2020 г, суд апелляционной инстанции обоснованно изменил решение суда первой инстанции, признав недействующим оспариваемый нормативный правовой акт с даты его принятия, что не противоречит положениям части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Вопреки доводам кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции, изменяя решение суда первой инстанции в части и оставляя в остальной части без изменения, правильно определилимеющие значение для дела обстоятельства и правильно применил нормы материального права; нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено; выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

С учетом изложенного судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. в оставленной без изменения части и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2020 г. по доводам кассационной жалобы Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания не находит.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 30 января 2020 г. в оставленной без изменения части и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 2 сентября 2020 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Региональной службы по тарифам Республики Северная Осетия-Алания - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 апреля 2021 г.