Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 апреля 2021 г. по делу N 8а-4188/2021[88а-9618/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону на решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 декабря 2020 года по административному исковому заявлению Костаняна Г.М. к департаменту имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону об оспаривании отказа в предоставлении в собственность земельного участка за плату без проведения торгов, возложении обязанности предоставить земельный участок.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Костанян Г.М. обратился в Ленинский районный суд г. Ростова-на-Дону с административным иском, в котором просил: признать незаконным решение департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО), выраженного в письме от 9 июня 2020 года N об отказе в предоставлении Костаняну Г.М. в собственность за плату без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок); возложить на ДИЗО обязанность принять решение о предоставлении Костаняну Г.М. в собственность за плату без проведения торгов спорного земельного участка; возложить на ДИЗО обязанность в течение 30 дней с момента вступления в законную силу решения направить Костаняну Г.М. проект договора купли-продажи спорного земельного участка; взыскать с ДИЗО в пользу административного истца 300 рублей расходов по уплате государственной пошлины.

В обоснование требований административный истец указал, что он является собственником нежилого здания, находящегося на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес". Земельный участок предоставлен заявителю по договору аренды от 5 сентября 2016 года. На указанном участке Костанян Г.М. построил здание и 23 марта 2020 года зарегистрировал право собственности на объект недвижимости. 15 мая 2020 года он обратился в ДИЗО с заявлением о предоставлении спорного земельного участка в собственность за плату без проведения торгов, однако ему было отказано, так как этот земельный участок расположен в функциональной жилой зоне.

Решением Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года административный иск Костаняна Г.М. удовлетворен частично. Суд признал незаконным отказ ДИЗО от 9 июня 2020 года N в предоставлении Костаняну Г.М. в собственность за плату без проведения торгов спорного земельного участка; возложил на ДИЗО обязанность повторно рассмотреть заявление Костаняна Г.М. о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов указанного земельного участка в соответствии с требованиями Административного регламента N о предоставлении муниципальной услуги "Продажа земельного участка без проведения торгов"; взыскал с ДИЗО в пользу Костаняна Г.М. расходы по уплате 300 рублей государственной пошлины. В удовлетворении остальной части требований отказано. Также суд возложил на административного ответчика обязанность уведомить суд и административного истца об исполнении решения в течение месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение ДИЗО не соответствует действующему законодательству и нарушает права административного истца. Вместе с тем компетенция суда ограничена рассмотрением и разрешением споров, а возможность реализации административных полномочий посредством судебного решения действующим законодательством не предусмотрена, поэтому суд пришел к выводу, что восстановление нарушенных прав Костаняна Г.М. будет достигнуто посредством повторного рассмотрения департаментом его заявления о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов спорного земельного участка.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 декабря 2020 года решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 1 февраля 2021 года, ДИЗО ставит вопрос об отмене решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 декабря 2020 года. Заявитель выражает несогласие с обжалуемыми судебными актами в части признания незаконными отказа департамента от 9 июня 2020 года. Как указывает заявитель, спорный земельный участок расположен в рекреационной функциональной зоне и частично в функциональной жилой зоне. Считает, что административным истцом не доказан факт допущенного нарушения департаментом его прав и законных интересов, а выводы судов обеих инстанций основаны на неверном толковании норм материального права.

Определением судьи от 3 марта 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В отзыве на кассационную жалобу представитель Костаняна Г.М. по доверенности Авилова О.В. выражает несогласие с доводами жалобы.

Костанян Г.М. и представитель департамента архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, выслушав путем использования систем видео-конференц-связи представителя ДИЗО Андрусенко Н.А, поддержавшую доводы кассационной жалобы, обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не находит предусмотренных статьей 328 КАС РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, 5 сентября 2016 года ДИЗО (арендодатель) и Костанян Г.М. (арендатор) заключили договор аренды земельного участка N, по условиям которого арендатору предоставлялся спорный земельный участок сроком на 5 лет с момента передачи участка. Размер арендной платы согласован сторонами в размере 1 053 282 рублей в год. Участок передан в целях строительства специализированного магазина в границах, указанных в кадастровом паспорте участка, являющегося неотъемлемой частью договора. Участок расположен в границах зоны охраны археологического культурного слоя.

Земельный участок предоставлен в целях строительства специализированного магазина в границах, указанных в кадастровом паспорте участка, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - специализированный магазин.

Для целей строительства арендатором разработан проект, в состав которого вошли градостроительный план земельного участка N от 12 марта 2020 года и историко-культурная экспертиза.

Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы земельного участка от 14 ноября 2018 года выявленных объектов культурного наследия, а также объектов, обладающими признаками объекта культурного наследия, на указанном земельном участке не установлено.

12 декабря 2018 года Комитет по охране объектов культурного наследия Ростовской области согласился с заключением государственной историко-культурной экспертизы.

16 января 2019 года Южным МТУ Росавиации согласовано строительство объекта "специализированный магазин", расположенного по адресу: "адрес" за N

27 марта 2019 года департамент архитектуры и градостроительства администрации г. Ростова-на-Дону (далее - ДАиГ) выдал разрешение на строительство специализированного магазина N, 6 марта 2020 года - выдал разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N

23 марта 2020 года Костанян Г.М. зарегистрировал право собственности на объект капитального строительства с кадастровым номером "данные изъяты" представляющего собой нежилое здание общей площадью 1497, 8 кв. м, находящееся на спорном земельном участке.

15 мая 2020 года административный истец обратился в ДИЗО с заявлением о предоставлении ему спорного земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.

В рамках полномочий, предусмотренных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 июня 2011 года N 138 "Об утверждении положений об отраслевых (функциональных) органах администрации г. Ростова-на-Дону", а также Административным регламентом N муниципальной услуги "Продажа земельного участка, находящегося в муниципальной собственности и государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов", утвержденного постановлением администрации г. Ростова-на-Дону от 8 февраля 2016 года N 88, специалистами ДИЗО произведены следующие мероприятия.

1) Составлен акт обследования от 22 мая 2020 года N спорного земельного участка. По результатам обследования установлено, что на испрашиваемом участке площадью 3018 кв. м с видом разрешенного использования - специализированный магазин расположено нежилое здание с кадастровым номером "данные изъяты". На момент обследования здание не эксплуатировалось, земельный участок не огорожен, доступ не ограничен.

2) Получен ответ ДАиГ от 29 мая 2020 года N, из которого следует, что согласно Генеральному плану г. Ростова-на-Дону указанный земельный участок расположен в рекреационной функциональной зоне и частично в функциональной жилой зоне. Согласно Правилам землепользования и застройки г. Ростова-на-Дону указанный участок отнесен к территориальной зоне обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности (ПД), градостроительный регламент которой разработан для обеспечения правовых условий формирования, развития и обслуживания территорий, предназначенных для размещения объектов преимущественно производственно-делового и коммерческого назначения. Вид разрешенного использования - специализированный магазин - градостроительным регламентом указанной территориальной зоны отнесен к основному виду разрешенного использования.

3) Получен ответ Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области от 2 июня 2020 года N, согласно которому на земельном участке объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории культуры) народов Российской Федерации, выявленные объекты культурного наследия, отсутствуют.

Оспариваемым ответом от 9 июня 2020 года ДИЗО отказал Костаняну Г.М. в предоставлении в собственность спорного земельного участка.

В качестве оснований для отказа указано, что согласно информации ДАиГ от 29 мая 2020 года N спорный земельный участок расположен в рекреационной функциональной зоне и частично в функциональной жилой зоне, а также, что земельный участок расположен в зоне возможного выявления объектов, обладающих признаками объектов культурного (в том числе археологического) наследия.

ДИЗО, ссылаясь на пункт 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункт 12 статьи 85, пункт 2 статьи 27, пункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) полагал, что испрашиваемый земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, так как расположен на территории общего пользования и не может быть предоставлен арендатору в собственность за плату без проведения торгов. Также департамент сослался на то, что спорный земельный участок относится к землям, ограниченным в обороте, так как не имеется данных об отсутствии на участке выявленных объектов культурного наследия, либо объектов, обладающих признаками объектов культурного наследия.

Статьей 39.16 ЗК РФ предусмотрены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Согласно пункту 6 приведенной нормы уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка

Как следует из пункта 18 обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017) (утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года) нормами ГрК РФ определен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки. В соответствии со статьями 18, 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов. Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования. Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

В указанном обзоре судебной практики Верховный Суд Российской Федерации обращает внимание на то, что, исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Установление границ территорий общего пользования в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ осуществляется при подготовке проектов планировки территории, основная часть которого включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются, в том числе красные линии (часть 3). Согласно части 6 статьи 43 ГрК РФ на чертежах межевания территории отображаются также красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 этой статьи.

В силу пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются: 1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

Генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Из системного анализа положений ГрК РФ следует, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что какие-либо сведения об утвержденной документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания), из которой можно было бы установить наличие красных линий испрашиваемого земельного участка с точки зрения его отнесения к землям, ограниченным в обороте, к территории общего пользования в соответствии с генеральным планом, в материалах дела не имеется.

В письме ДАиГ от 29 мая 2020 года N, положенным в основу отказа департамента в предоставлении участка, указано, что спорный земельный участок расположен в рекреационной функциональной зоне и частично в функциональной жилой зоне.

При этом в представленном суду генеральном плане г. Ростова-на-Дону содержатся топографическая карта по адресу: "адрес", составленная специалистами ДАиГ на 6 мая 2020 года.

На карте имеются сведения об условных границах спорного земельного участка без установления соответствующих красных линий, и в пояснительной части документа содержатся следующие сведения:

- до настоящего времени проект планировки и межевания рассматриваемой территории в установленном законом порядке не утвержден;

- земельный участок для государственных или муниципальных нужд не резервировался, решение об изъятии не принималось;

- сведения о нахождении указанного участка на землях общего пользования в Департаменте отсутствуют.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции, приведенные обстоятельства свидетельствует не только о незаконности и необоснованности оспариваемого ответа ДИЗО от 9 июня 2020 года, но и том, что указанному органу следует повторно рассмотреть заявление Костаняна Г.М. в соответствии с требованиями действующего законодательства и Административного регламента N.

Также суд указал, что при вынесении оспариваемого ответа ДИЗО от 9 июня 2020 года административным ответчиком не было принято во внимание наличие акта государственной историко-культурной экспертизы земельного участка от 14 ноября 2018 года и ответ Комитета по охране объектов культурного наследия Ростовской области от 2 июня 2020 года N

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов обеих инстанций.

Утверждения кассационной жалобы о том, что административным истцом не доказан факт допущенного нарушения департаментом его прав и законных интересов, а выводы судов обеих инстанций основаны на неверном толковании норм материального права, своего подтверждения в ходе рассмотрения административного дела в суде кассационной инстанции не нашли.

Доводы кассационной жалобы являлись предметом рассмотрения судебных инстанций, получили соответствующую правовую оценку, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, сводятся к оспариванию обоснованности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

При таких обстоятельствах приведенные оспариваемые судебные постановления сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 КАС РФ основания для их отмены отсутствуют.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции" в кассационном определении (дополнительном кассационном определении) также разрешается вопрос об отмене приостановления исполнения судебного акта.

Определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 3 марта 2021 года исполнение решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года по административному делу по административному иску Костаняна Г.М. к ДИЗО об оспаривании отказа в предоставлении в собственность земельного участка за плату без проведения торгов, возложении обязанности предоставить земельный участок было приостановлено.

В связи с окончанием производства по кассационной жалобе департамента приостановление исполнения решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года подлежит отмене.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда от 21 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону - без удовлетворения.

Отменить приостановление исполнения решения Ленинского районного суда г. Ростова-на-Дону от 31 августа 2020 года.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 15 апреля 2021 года.