Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г. по делу N 66а-298/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи административное дело N по административному исковому заявлению Макаренко Дениса Алексеевича о признании не действующим в части решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года N "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка"

по апелляционной жалобе Макаренко Дениса Алексеевича на решение Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 года, которым административному истцу отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, объяснения административного истца Макаренко Д.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Новокузнецкого городского Совета народных депутатов Ложкиной А.А, возражавшей против апелляционной жалобы, представителя заинтересованного лица Комитета градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка Скударновой Т.В, полагавшей жалобу необоснованной, представителя заинтересованного лица СНТ "Приозерное-2" Стариковой С.Н, полагавшей апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года N, опубликованным 07 февраля 2012 года в газете "Новокузнецк" N утверждены Правила землепользования и застройки города Новокузнецка.

Приложением N 1 к указанным Правилам землепользования и застройки ("Карта (схема) градостроительного зонирования") земельные участки с кадастровыми номерами N, N отнесены частично к территориальным зонам СХ-2 (зона коллективных садоводств), частично - к территориальной зоне ЗН-4 (зона сохраняемого природного ландшафта).

Макаренко Д.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими утвержденных указанным решением Правил землепользования и застройки города Новокузнецка в части установления на карте зон градостроительных регламентов территориальной зоны ЗН-4 (зона сохраняемого природного ландшафта) в границах принадлежащих истцу на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами N, N, отнесенных к территориальной зоне СХ-2 (зона коллективных садоводств).

В обоснование заявленных требований указал, что земельные участки с кадастровыми номерами N, N, расположенные по адресу: "адрес", участок N и N, собственником которых он является, поставлены на кадастровый учет 07 ноября 2005 года, относятся к категории земель населенных пунктов и имеют вид разрешенного использования - земельные участки садоводческих объединений. При проведении кадастровых работ с целью уточнения местоположения границ указанных земельных участков было установлено их расположение в двух территориальных зонах: зоне сохраняемого природного ландшафта (ЗН-4) и зоне коллективных садоводств (СХ-2). Указанное обстоятельство явилось причиной отказа административному истцу в согласовании местоположения земельных участков Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка.

Отнесение земельных участков Правилами землепользования и застройки к двум территориальным зонам противоречит требованиям действующего земельного и градостроительного законодательства и нарушает права, свободы и законные интересы Макаренко Д.А, поскольку снижает уровень возможностей по существующему и планируемому использованию принадлежащих ему земельных участков.

Решением Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 года в удовлетворении заявленных административных требований Макаренко Д.А. отказано.

В апелляционной жалобе Макаренко Д.А. со ссылкой на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела просит об отмене постановленного судебного акта и принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что поскольку земельные участки поставлены на кадастровый учет до утверждения оспариваемых Правил, административный ответчик, располагая доступом к ресурсу ЕГРН и в условиях отсутствия в нем сведений о границах принадлежащих Макаренко Д.А. земельных участков, был обязан принять меры к самостоятельному установлению границ данных земельных участков, и лишь затем принимать решение об определении границ территориальных зон. Суд при принятии решения не принял во внимание допущенную при определении местоположения границ земельного участка СНТ "Приозерное-2" с кадастровым номером N ошибку в системе координат и площади этого земельного участка, а также то, что наличие у административного истца зарегистрированного права собственности на земельные участки, состоящие на кадастровом учете, возлагало на ответчика обязанность учесть их расположение при принятии Правил в качестве существующего землепользования в соответствии с требованиями статьи 34 ГрК РФ. Поскольку спорные земельные участки помимо двух территориальных зон, также находятся в двух функциональных зонах, вывод суда о соответствии Правил землепользования и застройки Генеральному плану, по мнению административного истца, не опровергает изложенных в иске доводов о допущенном нарушении прав Макаренко Д.А, поскольку наличие в границах земельных участков двух функциональных зон также создает правовую неопределенность их правового режима.

Относительно доводов апелляционной жалобы Новокузнецким городским Советом народных депутатов, а также участвующим в деле прокурором принесены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании истцом норм материального права, просят обжалуемое решение оставить без изменения.

В отзыве на апелляционную жалобу, представленным заинтересованным лицом - СНТ "Приозерное-2", выражается мнение об обоснованности ее доводов и необходимости отмены решения суда.

В судебном заседании Макаренко Д.А. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям.

Представитель административного ответчика Скударнова Т.В. в судебном заседании поддержала представленные возражения, указав, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований к процедуре принятия и опубликования нормативного правового акта, не противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Границы территориальных зон определены по соответствующим им границам функциональных зон, противоречий между Правилами землепользования и Генеральным планом городского округа не имеется. Оснований для самостоятельного установления административным ответчиком сведений об описании границ спорных земельных участков и использования этих сведений при разработке и принятии оспариваемых Правил у ответчика не имелось, как не имелось и оснований для учета при принятии акта в качестве критерия существующего землепользования фактических границ земельных участков истца, частично оказавшихся за пределами установленных и отраженных в ЕГРН сведений о граница СНТ, в котором эти участки расположены. В том случае, если при определении границ СНТ была допущена кадастровая ошибка (о чем указывает истец и заинтересованное лицо), защита прав административного истца и, возможно, иных владельцев земельных участков, может и должна осуществляться иным способом.

Представитель заинтересованного лица СНТ "Приозерное-2" Старикова С.Н. полагала доводы жалобы обоснованной, указав, что возникшее противоречие между фактическими границами земельных участков административного истца и отображенных в ЕГРН сведениях о границах земельного участка СНТ, стали следствием допущенной кадастровой ошибки при определении границ и площади СНТ, которую заинтересованное лицо планирует исправлять в ближайшее время.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, проверив материалы административного дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены постановленного судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что утвержденные решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года N Правила землепользования и застройки города Новокузнецка отвечают признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории города Новокузнецка Кемеровской области.

Установив при рассмотрении дела факт применения оспариваемой части нормативно-правового акта к правоотношениям, возникшим с участием Макаренко Д.А, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Макаренко Д.А. вправе обратиться в суд с заявленными административными исковыми требованиями.

Оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение процедуры и порядка принятия оспариваемого решения представительного органа, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом - Новокузнецкого городского Совета народных депутатов в рамках полномочий, предусмотренных статьями 25, 26, 28, 33 Устава Новокузнецкого городского округа, утвержденного постановлением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 07 декабря 2009 года N, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и опубликования. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

С указанными выводами суда судебная коллегия соглашается.

В силу статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6); территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7).

Из положений пункта 2 части 1 статьи 18, пункта 8 статьи 1, частей 3 и 9 статьи 31, пунктов 2 и 4 статьи 34 ГрК РФ, следует, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Судом установлено, что Макаренко Д.А. на основании распоряжения Главы города Новокузнецка от 13.10.2009 года N является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N (площадью "данные изъяты"), N (площадью "данные изъяты"), категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - земельные участки садоводческих объединений, расположенных по адресу: "адрес", участок N и N

Право собственности административного истца на указанные земельные участки зарегистрировано в установленном законом порядке, земельные участки поставлены на государственный кадастровый учет 07 ноября 2005 года, однако при этом границы земельных участков в соответствии с требованиями земельного законодательства установлены не были; в государственном кадастре недвижимости сведения о границах земельных участков отсутствуют по настоящее время.

Также установлено, что земельный участок площадью "данные изъяты", занимаемый СНТ "Приозерное-2", был предоставлен товариществу в аренду сроком на пять лет на основании распоряжения администрации города Новокузнецка от 16 февраля 1999 года N 98 "О предоставлении права на фактически занимаемый земельный участок" в границах согласно плану-схеме. В последующем право аренды на использование земельного участка продлевалось распоряжениями администрации г. Новокузнецка.

Указанный земельный участок в 2004 году поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер N (равнозначный - N).

В 2011 году муниципальным предприятием г. Новокузнецка "Центр градостроительства и землеустройства" в рамках муниципального контракта проведены работы по изготовлению схемы организации и застройки территории СНТ "Приозерное-2". Приложением к техническому отчету "По формированию проекта организации и проекта застройки на СНТ "Приозерное-2" является план-схема, на которой принадлежащие административному истцу земельные участки, отображены полностью в границах СНТ.

Факт расположения принадлежащих Макаренко Д.А. на праве собственности земельных участков исключительно в границах территории СНТ "Приозерное-2" подтверждается и постановлениями правления СНТ о соответствии описания фактически используемого земельного участка.

Одновременно с указанными обстоятельствами судом установлено, что в соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа г. Новокузнецк, утвержденной в составе Правил землепользования и застройки (как в редакции решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от 31 января 2012 года N, так и в настоящее время), земельный участок, занимаемый СНТ "Приозерное-2", полностью расположен в одной территориальной зоне СХ-2 (зона коллективных садоводств), тогда как картографическими материалами, представленными Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка, подтверждается частичное нахождение земельных участков с кадастровыми номерами N, N в их существующих (фактических) границах и с измененной конфигурацией за пределами границ земельного участка, предоставленного СНТ "Приозерное-2", обозначенных в землеустроительном деле N.

В соответствии с частью 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости").

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Проанализировав положения названных законоположений и установив, что на момент принятия оспариваемых Правил границы и конфигурация принадлежащих Макаренко Д.А. на праве собственности земельных участков не были установлены в соответствии с положениями Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", суд пришел к правильному выводу о том, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик не имел возможности учесть фактическое месторасположение принадлежащих истцу земельных участков в качестве элемента существующего землепользования.

Более того, в условиях наличия в Государственном кадастре недвижимости сведений об описании границ земельного участка СНТ "Приозерное-2", в пределах которого должны находиться земельные участки членов СНТ, административный ответчик, не был обязан предполагать возможное фактическое наличие каких-либо противоречий между границами земельных участков административного истца и границами земельного участка СНТ, и тем более - принимать меры к установлению возможных кадастровых ошибок в описании границ СНТ и их устранению, поскольку такая обязанность у ответчика отсутствует.

В связи с изложенным, вопреки доводам апелляционной жалобы в оспариваемой части Правила землепользования и застройки не противоречат требованиям статьи 34 ГрК РФ и статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах и учитывая отсутствие противоречий между установленными оспариваемой частью Правил землепользования и застройки территориальными зонами границам соответствующим им функциональных зон, судебная коллегия признает правильным вывод суда первой инстанции о том, что частичное расположение находящихся в пользовании Макаренко Д.А. двух земельных участков (в их фактических границах) в двух территориальных зонах не свидетельствует о том, что в оспариваемой части Правил территориальные зоны городского округа установлены с нарушением действующего градостроительного и земельного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о допущенной кадастровой ошибке при установлении описания границ земельного участка, предоставленного СНТ "Приозерное-2", и его площади, явившейся причиной к тому, что границы земельных участков истца фактически вышли за пределы отображенных в ЕГРН границ земельного участка СНТ, правового значения для рассматриваемого административно-правового спора не имеют, в связи с чем на законность судебного акта не влияют.

При этом судебная коллегия отмечает, что в случае установления указанных обстоятельств и приведения в соответствие границ земельного участка СНТ с фактическими границами земельных участков административного истца, Макаренко Д.А. или иные заинтересованные лица не лишены возможности обратиться к компетентным должностным лицам за разрешением вопроса о внесении изменений в Генеральный план городского округа и Правила землепользования и застройки в части корректировки границ соответствующих функциональных и территориальных зон.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки со стороны суда первой инстанции, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, и которые влияли бы на обоснованность и законность судебного решения.

Влекущих отмену или изменение постановленного судебного акта нарушений, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Макаренко Дениса Алексеевича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы, кассационного представления через Кемеровский областной суд.

Председательствующий

Судьи