Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г. по делу N 66а-313/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Чернышевой Инны Николаевны о признании недействующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета", Приложения N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N "О правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", с апелляционной жалобой Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 16 ноября 2020 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" (далее также - решение от 13 марта 2015 года N), опубликованным 25 марта 2015 года в периодическом печатном издании "Городские новости" N 40, утвержден Генеральный план городского округа город Красноярск, являющийся приложением к данному решению (далее также - Генеральный план).

Приложением N 1 к решению от 13 марта 2015 года N является "Положение о территориальном планировании", приложением N 3 - "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)".

Решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 N "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее также - Решение от 07 июля 2015 N), опубликованным 15 июля 2015 года в периодическом печатном издании "Городские новости" N 102, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск (далее также - Правила землепользования и застройки), являющиеся приложением к данному решению.

Приложением N 1 к Правилам землепользования и застройки является "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск".

Чернышева И.Н. обратилась с административным иском о признании недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета", а также Приложения N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N "О правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", в части отнесения названными нормативными правовыми актами земельного участка с кадастровым номером N одновременно к трем функциональным и трем территориальным зонам.

В обоснование заявленных требований указала, что с 10 февраля 2020 года является арендатором расположенного по адресу: "адрес", земельного участка общей площадью 4 285, 00 кв.м. с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, на котором расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности объект недвижимого имущества - нежилое здание с кадастровым номером N. Земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет 12 ноября 2007 года с определением границ территории. Планируя использовать указанный земельный участок в соответствии с условиями договора аренды земельного участка N 31 от 30 января 2020 года, административный истец при получении градостроительного плана в отношении данного земельного участка установила, что земельный участок находится в трех территориальных зонах (зона застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3), коммунально-складской зона (П-3) и зона территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ)), одна из которых к тому же (ИТ) определена границами красных линий и проходит по всему земельному участку и расположенному на нем нежилому зданию, не предусматривая возможность эксплуатации нежилого здания. Установление оспариваемыми нормативными правовыми актами в отношении указанного земельного участка трех функциональных зон (зона застройки среднеэтажными жилыми домами, коммунально-складская зона и зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий) и трех территориальных зон (Ж-3, П-3, ИТ), противоречит положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не отвечает требованиям принадлежности указанного земельного участка только к одной территориальной зоне, создает неопределённость правового режима земельного участка, и нарушает права административного истца на его использование по назначению.

Решением Красноярского краевого суда от 16 ноября 2020 года заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу приложение N 1 "Положение о территориальном планировании", приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к решению Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 года N "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета", в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N двух функциональных зон - зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (5-8 этажей) и коммунально-складской зоны. Также признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу приложение N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 07 июля 2015 года N "О правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N двух территориальных зон - зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и коммунально-складской зоны (П-3). В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов со ссылкой на неправильное применении и истолкование судом норм материального права просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что нормативные правовые акты приняты уполномоченным лицом, с соблюдением

требований к их форме, процедуре принятия и опубликования, и в оспариваемых частях не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Отсутствие факта нарушения прав административного истца видит также в том, что в настоящее время земельный участок не сформирован и не принадлежит заявителю на каком-либо вещном праве.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Красноярского края представлены возражения, в которых он со ссылкой на несостоятельность приведенных ввиду ошибочного толкования административным ответчиком норм материального права доводов просит решение Красноярского краевого суда оставить без изменения.

В представленном в суд апелляционной инстанции отзыве заинтересованное лицо - администрация города Красноярска выражает мнение об обоснованности доводов апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, проверив материалы административного дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции, принимая во внимание названные нормы, а также оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные доказательства в подтверждение соблюдения процедуры и порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и доведения до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из положений пункта 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской федерации градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа.

Исходя из положений пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования.

В силу части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит, в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

На основании части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Чернышева И.Н. с 10 февраля 2020 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, местоположение которого установлено относительно ориентира - нежилое здание, почтовый адрес которого: "адрес" в целях эксплуатации нежилого здания с кадастровым номером N, которое принадлежит ей на праве собственности.

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, в том числе сведения из Государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности от 07 июня 2019 года и информацию, представленную Красноярским городским Советом депутатов, суд первой инстанции установил, что Генеральным планом (приложение N 1 и приложение N 3 к решению от 13 марта 2015 года N 7-107) земельный участок с кадастровым номером N отнесен к следующим функциональным зонам: зона застройки среднеэтажными жилыми домами (5-8 этажей); коммунально-складская зона; зона территорий общего пользования в границах коридоров красных линий.

Картой градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск (приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки, утвержденным Решением от 07 июля 2015 N) земельный участок с кадастровым номером N отнесен к трем территориальным зонам: зона застройки среднеэтажными жилыми домами (5-8 этажей) (Ж-3); коммунально-складская зона (П-3); зона территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Исходя из пункта 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".

Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В силу пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В соответствии с частью 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации РФ установлено, что красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Проанализировав приведенные выше нормы федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что поскольку улично-дорожная сеть городского округа относится к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями), следовательно, установление в Правилах землепользования и застройки в отношении земельного участка Чернышевой И.Н. территории общего пользования не нарушает требований статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В связи с указанным обстоятельством суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости отказа в удовлетворении административных исковых требований Чернышевой И.Н. в части установления оспариваемыми нормативными правовыми актами функциональной зоны территорий общего пользования в границах коридоров красных линий и территориальной зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ) в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Судебная коллегия с указанным выводом соглашается, поскольку такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия Правил землепользования и застройки Генеральному плану.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Принимая решение о признании оспариваемых нормативных правовых актов недействующими в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N двух функциональных зон: зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (5-8 этажей) и коммунально-складской зоны, а также двух территориальных зон: зоны застройки среднеэтажными жилыми домами (5-8 этажей) (Ж-3) и коммунально-складской зоны (П-3), суд первой инстанции исходил из того, что такое установление противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и создает неопределённость правового режима земельного участка, нарушая права административного истца как арендатора данного земельного участка на его использование в соответствии с определенным (единым) градостроительным регламентом.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его постановленным при правильном применении и истолковании положений федерального законодательства.

Частью 4 статьи 30 ГрК РФ, частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено требование о принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Следовательно, суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о несоблюдении указанных положений действующего законодательства, спорный земельный участок расположен в двух территориальных зонах (Ж-3 и П-3), что в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима.

Довод апелляционной жалобы об отсутствие факта нарушения прав административного истца, поскольку в настоящее время земельный участок не сформирован и не принадлежит заявителю на каком-либо вещном праве, противоречит фактическим обстоятельствам дела, т.к. опровергается представленными в материалы дела и исследованными судом доказательствами, в том числе в виде Выписки из ЕГРН на земельный участок с кадастровым номером N (дата постановки на кадастровый учет 12 ноября 2007 года), в связи с чем судебной коллегией во внимание не принимается.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения административного дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 16 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи