Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2021 г. по делу N 66а-325/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре Крикуновой Е.О, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Техтиекова Антона Михайловича об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, с апелляционными жалобами Барнаульской городской Думы и Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, на решение Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителя Барнаульской городской Думы и Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула Огнёвой Е.А, поддержавшей доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции, УСТАНОВИЛА:

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N (N), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также - Правила землепользования и застройки).

Техтиеков А.М. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по названному адресу. Истец с 2017 года пытается оформить свое право собственности на данное имущество. Решением Алтайского краевого суда от 25 октября 2019 года удовлетворен административный иск Техтиекова А.М, признаны недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N, в части установления зон с особыми условиями использования территорий в границах вышеуказанного земельного участка. 25 декабря 2019 года комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г.Барнаула на заявление Техтиекова А.М. сообщено об утверждении схемы расположения земельного участка и о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома. Однако в получении такого разрешения администрация г.Барнаула отказала, поскольку Барнаульской городской Думой 25 декабря 2019 года утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. По мнению административного истца, установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтено существующее землепользование.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции на основании статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, комитет по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула.

Решением Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года административное исковое заявление Техтиекова А.М. удовлетворено. Суд признал приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Барнаульская городская Дума и Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула в апелляционных жалобах просят решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов утверждают, что суд вышел за рамки заявленных требований, поскольку при вынесении решения о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, суд дал оценку Генеральному плану городского округа - города Барнаула, однако административный истец требований о признании недействующим Генплана не заявлял.

Суд не обосновано пришел к выводу о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судом не была дана оценка доводу о том, что права административного истца на спорный земельный участок не оформлены, расположенный на участке объект, являясь самовольной постройкой, не участвует в гражданском обороте.

Учитывая, что Генплан является документом, определяющим, в том числе перспективное развитие территории городского округа, несоответствие планируемого функционального зонирования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе земельного участка административного истца не является, с учетом нахождения на земельном участке самовольной постройки, основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим.

Также, по мнению апеллянта, признание судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части, не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца, поскольку Генплан, являясь первичным по отношению к Правилам землепользования и застройки, не признан судом недействующим.

В поданных возражениях прокуратура Алтайского края обосновывает несостоятельность доводов апелляционных жалоб и просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а жалобы без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Барнаульской городской Думы и Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула Огнёва Е.А. настаивала на доводах апелляционных жалоб.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта и его обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Как установлено судом и следует из материалов дела, административный истец Техтиеков А.М. с 1997 года пользуется жилым домом и земельным участком, расположенными по адресу: "адрес". Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от 03 октября 2017 года жилой дом состоит из Литеров А, мансарда А1, на возведение данных строений документов не представлено.

Согласно фрагментам Генерального плана города Барнаула "Карта функциональных зон" и приложения 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки города Барнаула земельный участок административного истца полностью находится в иной функциональной зоне и территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Распоряжением председателя комитета по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула от 25 декабря 2019 года на основании заявления Техтиекова А.М. утверждена схема расположения земельного участка, предварительно согласовано предоставление земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома.

Постановлением заместителя главы администрации г. Барнаула от 21 февраля 2020 года отказано Техтиекову А.М. в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка - индивидуальные жилые дома по причине несоответствия документам градостроительного зонирования (градостроительным регламентом территориальной зоны открытых пространств (Р5) не предусмотрен данный вид использования).

С учетом изложенных обстоятельств, положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что административный истец вправе оспорить нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления в части отнесения земельного участка к территориальной зоне, не предусматривающей жилищное строительство.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Генеральному плану г. Барнаула иная функциональная зона указана как прочая озелененная территория, не вовлеченная в градостроительную деятельность.

Из материалов по обоснованию Генерального плана (карты комплексной оценки) земельный участок относится к территории, неблагоприятной для градостроительного освоения (затопляемые паводком 1% обеспеченности и подверженные оползням).

Суд первой инстанции, на основе представленных доказательств, сделал обоснованный вывод о том, что функциональное зонирование территории, в границах которой находится земельный участок административного истца, не отвечает принципу правовой определенности, поскольку не предусматривает какого-либо определенного описания этой зоны, градостроительной деятельности, что допускает неоднозначное толкование содержания.

Согласно статье 81 Правил землепользования и застройки г.Барнаула 2019 года предусмотрен градостроительный регламент для территориальной зоны открытых пространств (Р5), которой к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Таким образом, вопреки положениям Генерального плана, в соответствии с которыми иная функциональная зона не вовлечена в градостроительную деятельность, Правилами землепользования и застройки оспариваемая территориальная зона открытых пространств предусматривает градостроительные регламенты, то есть предполагает деятельность, направленную на развитие этой территории.

В отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории не может быть признано отвечающим критерию формальной определенности и отнесение земельного участка административного истца к территориальной зоне открытых пространств.

Выводы суда, вопреки утверждению апеллянта, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подробно мотивированы, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными. Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, изложенным в суде первой инстанции, и не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о не соответствии установленных функциональной и территориальной зон в районе земельного участка административного истца требованиям градостроительного законодательства и не соответствии установленного зонирования критерию правовой определенности, не влияют.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Учитывая изложенное обжалуемое решение Алтайского краевого суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 06 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы и Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи