Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 марта 2021 г. по делу N 66а-326/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Никитиной Г.Н, при секретаре ФИО3, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, с апелляционными жалобами Барнаульской городской Думы, Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Правила землепользования и застройки, Правила).

ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать указанные Правила землепользования и застройки недействующими в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р5) в границах земельного участка, расположенного по адресу: "адрес". В обоснование заявленных требований указала, что является владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома, с ДД.ММ.ГГГГ пытается оформить свое право собственности на данное имущество. ДД.ММ.ГГГГ комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула на ее заявление было сообщено об утверждении схемы расположения земельного участка и о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность после проведения работ по образованию земельного участка и получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка - индивидуальные жилые дома. Однако в получении такого разрешения администрация "адрес" ДД.ММ.ГГГГ отказала, поскольку Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГГГ утверждены оспариваемые Правила землепользования и застройки, которыми спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне открытых пространств (Р5), где не предусмотрено размещение индивидуальных жилых домов. Установление данной территориальной зоны противоречит требованиям пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтено существующее землепользование.

Решением Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ административное исковое заявление удовлетворено, приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах Барнаульская городская Дума, Комитет по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула просят решение суда отменить и принять новое решение, ссылаясь на то, что суд вышел за рамки заявленных требований, дав оценку Генеральному плану городского округа - города Барнаула Алтайского края, хотя административным истцом требований о признании Генерального плана недействующим не заявлялось. Кроме того, суд необоснованно пришел к выводу о несоответствии оспариваемой части Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Судом не дана оценка доводу о том, что права административного истца на спорный земельный участок не оформлены, расположенный на участке объект является самовольной постройкой. Полагали, что признание судом оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части не приведет к восстановлению нарушенных прав административного истца.

Относительно доводов апелляционных жалоб участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых он просит решение суда оставить без изменения.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 32 из Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Как установлено судом первой инстанции, Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края приняты уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 31-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и опубликованы в установленном порядке.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из материалов дела следует, что в соответствии с картой градостроительного зонирования, являющейся составной частью оспариваемых Правил, земельный участок, которым владеет административный истец, расположенный по адресу: "адрес", находится в территориальной зоне открытых пространств (Р5).

Согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Карта функциональных зон), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула земельный участок по вышеуказанному адресу находится в иной функциональной зоне.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что положения Генерального плана города Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, не отвечают требованиям определенности, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер, в связи с чем отнесение спорного земельного участка, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5), в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории также не могло быть признано отвечающим критерию формальной определенности.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Судом дана оценка доводам административного ответчика и заинтересованного лица о том, что спорный земельный участок находится в зоне затопления паводком 1% обеспеченности, в связи с чем данная зона отнесена к территории, не подлежащей застройке, однако, как верно указано в обжалуемом решение, это не может внести ясность в назначении иной функциональной зоны.

Как следует из представленных материалов, Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории, поэтому разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне. Однако ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению).

Судом также принято во внимание, что согласно статье 81 Правил землепользования и застройки города Барнаула для территориальной зоны открытых пространств (Р5) предусмотрен градостроительный регламент, которым к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, отнесены: коммунальное обслуживание, охрана природных территорий, водные объекты, общее пользование водными объектами, специальное пользование водными объектами, гидротехнические сооружения, земельные участки (территории) общего пользования, запас; к условно разрешенному виду использования - обеспечение внутреннего правопорядка; к вспомогательному виду разрешенного использования - благоустройство территории.

Наличие градостроительного регламента свидетельствует о том, что земельные участки и объекты капитального строительства, находящиеся в территориальной зоне открытых пространств (Р5), вовлечены в градостроительную деятельность, при этом виды разрешенного использования земельных участков не связаны с озеленением территории, что также говорит о противоречии Правил землепользования и застройки в оспариваемой части документам территориального планирования и принципу формальной определенности.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения административного искового заявления.

Ссылки апеллянтов на то, что суд неправомерно вышел за пределы заявленных требований, несостоятельны, поскольку оценка положений Генерального плана в обжалуемом решении суда не свидетельствуют о выходе за пределы административных исковых требований, судом разрешен именно тот спор, который заявлен административным истцом.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда, а также к выражению несогласия с произведенной оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

Таким образом, судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права; основания для его отмены или изменения в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционные жалобы Барнаульской городской Думы, Комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи